La revisió de la normativa europea sobre tabac arriba en un moment en què les autoritats s'enfronten a un mercat cada vegada més complex: noves categories de productes de nicotina, canals de venda digitals i un comerç il·lícit que ha adquirit una dimensió transfronterera.
La Comissió Europea ha iniciat la revisió de la Directiva de Productes del Tabac (TPD), aprovada el 2014, per avaluar si el marc actual continua sent adequat per a un mercat que ha canviat substancialment durant l'última dècada. Quan es va aprovar la normativa, algunes de les categories de productes que avui tenen presència a Europa amb prou feines existien.
Un dels desafiaments que previsiblement haurà d'abordar la futura regulació és precisament el creixement del mercat il·legal dels nous productes de nicotina. Un fenomen que no afecta únicament els fabricants i distribuïdors legals, sinó que planteja també dificultats per a les autoritats duaneres i de control.
94 milions de productes intervinguts
Un dels senyals més recents de la dimensió del fenomen va arribar a finals del 2025. L'Oficina Europea de Lluita contra el Frau (OLAF) va coordinar l'operació JCO VAPE, la primera acció duanera internacional centrada específicament en el comerç il·lícit de cigarrets electrònics, productes de tabac escalfat i altres productes relacionats.
En l'operació hi van participar les autoritats duaneres de 30 països i es van intervenir més de 94 milions de productes. Per a OLAF, l'increment del comerç il·lícit i el contraban d'aquests productes està afavorint noves modalitats de frau i tràfic transfronterer.
L'organisme europeu apunta, a més, a una dificultat afegida: les diferències existents entre les normatives nacionals. En un mercat en què els productes poden circular entre diferents països i vendre's també a través de canals digitals, la manca d'una aproximació coordinada pot complicar la feina de les autoritats.
La dimensió econòmica del fenomen també comença a estar quantificada. Un estudi elaborat per Fraunhofer IIS i MRU GmbH estima que el 48% del mercat europeu de cigarrets electrònics es troba fora del circuit regular, amb un valor aproximat de 6.600 milions d'euros. Segons les seves estimacions, al voltant del 35% correspondria al mercat negre i el 13% al mercat gris. L'informe calcula que aquest mercat irregular podria assolir els 10.830 milions d'euros el 2030.
Més enllà de la pèrdua d'ingressos fiscals, els autors assenyalen altres efectes associats a un mercat no regulat, com les dificultats per a garantir els estàndards dels productes, l'accés de menors o el perjudici per als establiments que operen dins del marc legal.
Una regulació igual per a productes diferents?
El debat sobre el mercat il·lícit es produeix mentre Brussel·les prepara una nova etapa regulatòria. En el marc de la preparació de la revisió de la Directiva de Productes del Tabac i de la Directiva de Publicitat del Tabac, la Comissió Europea va obrir una consulta per a recollir evidències. El procés va rebre més de 82.000 contribucions.
Entre les qüestions presents en el debat sobre la futura regulació figuren l'aparició de noves categories, els sabors, l'etiquetatge, la fiscalitat i els canals de comercialització, però també una qüestió de fons: si tots els productes que contenen nicotina han de sotmetre's exactament al mateix enfocament regulatori.
Espanya ofereix un exemple concret de les dificultats que planteja aquest procés. El Govern ha plantejat una modificació del Reial decret 579/2017 per a ampliar la regulació a noves categories de productes, entre elles els cigarrets electrònics, les bosses de nicotina i els productes a base d'herbes escalfades. El projecte preveu, entre altres mesures, restriccions als sabors i aromatitzants de determinats productes, noves exigències d'etiquetatge i un límit màxim de 0,99 mil·ligrams de nicotina per bossa per a les bosses de nicotina.
El projecte va ser analitzat per la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que va advertir que algunes d'aquestes mesures tenen efectes sobre la competència i afecten la llibertat d'empresa. L'organisme considera que aquest tipus de restriccions poden estar justificades per raons d'interès general, com la protecció de la salut pública, però han de complir els principis de necessitat, proporcionalitat i no discriminació.
Hi ha, a més, una qüestió jurídica rellevant. Segons la CNMC, l'habilitació que conté actualment la Ley 28/2005 perquè el Govern reguli mitjançant reial decret determinats aspectes dels productes del tabac no resultaria aplicable als cigarrets electrònics, les bosses de nicotina i els productes a base d'herbes preescalfades. Per això, l'organisme recomana una reforma legal que doni un suport inequívoc a les mesures plantejades per a aquestes noves categories.
La mateixa CNMC assenyala que part de les mesures previstes deriven del Pla Nacional de Prevenció i Control del Tabaquisme 2024-2027 i que algunes no estan actualment contemplades en la regulació harmonitzada de la Unió Europea, tot i que ja s'han aplicat en alguns països. Al mateix temps, recorda que la Comissió Europea està avaluant precisament el marc legislatiu europeu sobre els productes del tabac.
El cas espanyol il·lustra així una de les dificultats que haurà d'afrontar la futura regulació europea: com poden conviure les iniciatives nacionals dirigides a regular noves categories de productes amb un marc comunitari que encara està en revisió. Si cada Estat desenvolupa regles diferents abans que existeixi un enfocament comú, les diferències regulatòries poden augmentar i fer més complex tant el funcionament del mercat com la supervisió dels productes.
Regular segons el risc
És aquí on apareix el principi de regulació basada en el risc. L'Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmics (OCDE) defensa que les mesures regulatòries i els recursos destinats a supervisar-les han de ser proporcionals a la naturalesa i magnitud del risc que pretenen gestionar i basar-se en dades objectives.
Aplicat al debat sobre els productes de nicotina, aquest plantejament parteix d'una realitat: no tots ells funcionen de la mateixa manera ni presenten el mateix perfil d'exposició a substàncies nocives. L'evidència revisada per l'Office for Health Improvement and Disparities (OHID) del Regne Unit, per exemple, conclou que l'ús de cigarretes electròniques s'associa a una exposició significativament menor a substàncies nocives que el consum de cigarretes convencionals.
Això no significa que els productes sense combustió siguin innocus ni que estiguin exempts de riscos. La qüestió que es planteja és una altra: si les diferències entre categories haurien de tenir-se en compte a l'hora de dissenyar la regulació.
Aquesta qüestió no és aliena al repte del comerç il·lícit. Algunes organitzacions de consumidors europees, com l'European Tobacco Harm Reduction Advocates (ETHRA), consideren que una regulació basada en el risc hauria de diferenciar especialment entre productes combustibles i no combustibles. Des d'aquesta perspectiva, determinades restriccions poden tenir efectes no desitjats si empenyen part de la demanda cap a canals no regulats.
El repte d'una regulació comuna
La revisió de la Directiva europea obre així un doble desafiament. D'una banda, establir unes regles capaces de respondre a l'evolució d'un mercat que fa deu anys era molt diferent. De l'altra, garantir que aquestes regles puguin aplicar-se i supervisar-se de manera eficaç en tots els estats membres.
El creixement del comerç il·lícit i les diferències entre les normatives nacionals afegeixen així una nova dimensió a una discussió que ja no es limita a quins productes poden vendre's i sota quines condicions. També planteja una pregunta sobre com aconseguir que la regulació europea sigui prou homogènia per evitar que les diferències entre mercats nacionals creïn espais difícils de controlar.
El cas espanyol mostra que el repte no és únicament decidir quines regles han d'aplicar-se a les noves categories de productes de nicotina, sinó també com encaixar-les jurídicament i com coordinar-les amb un marc europeu que és revisat.
En els pròxims mesos, el debat sobre la nova Directiva haurà de trobar l'equilibri entre protecció, control, fiscalitat, competència i aplicació efectiva. I la lluita contra el mercat il·lícit serà, previsiblement, una de les peces d'aquest debat.