“L’alliberament immediat de les persones beneficiàries de l’amnistia que es troben a la presó i la cancel·lació de les ordres de detenció són conseqüències lògiques de l’esborrament retrospectiu de la responsabilitat penal”. És una de les conclusions de l’informe de la Comissió de la Venècia sobre la llei d’amnistia, que s’ha publicat íntegrament aquest dilluns i que esgrimeix que les amnisties no vulneren la separació de poders. Ensorra així un dels arguments que ha repetit de manera recurrent el Partit Popular des de fa mesos. El dictamen de l’òrgan consultiu del Consell d’Europa, que no és vinculant, sosté que, en el cas català, l’amnistia afecta “totes les fases del procediment” (s’eliminen els processaments pendents, no se n’inicien de nous, s’anul·len les condemnes i no s’executen les sancions). L’informe assevera que si qui pren “la decisió sobre si l’individu es beneficia de l’amnistia” (a partir dels criteris generals continguts a la llei) és un jutge, l’amnistia “s’ajusta al principi de separació de poders”.
La Comissió manifesta que “els jutges estan obligats a aplicar la llei, tant en cas de canvis en la legislació penal com en cas d’amnistia” i “celebra” que “no hi hagi cap conseqüència” (tampoc sancions disciplinàries) si els jutges incompleixen el termini de dos mesos per aplicar l’amnistia. El dictamen, sol·licitat pel Senat i pel president de l’Assemblea Parlamentària del Consell d’Europa, es va aprovar a Venècia el divendres, quan es van conèixer els principals arguments, però no ha sigut fins al cap de tres dies que s’ha difós la versió completa.
La igualtat davant la llei i l’àmbit d’aplicació
En un document molt complet amb una extensió de 27 pàgines, la Comissió de Venècia reconeix que les amnisties són “excepcionals” i “despenalitzen els fets que normalment són perseguits com a delictius”. Consegüentment, “atorguen beneficis legals especials a un determinat grup d’individus que compleixen els requisits per llei” i “introdueixen una diferència de tracte respecte a les persones que, havent comès els mateixos fets, però en contextos diferents, per causes diferents o en moments diferents, no es beneficien de l’amnistia”. En aquest sentit, subratlla que una amnistia és “una mesura impersonal que s’aplica a totes les persones o a una classe de persones” i destaca que “els criteris per la seva aplicació no s’han de dissenyar per cobrir individus concrets”.
En la proposició de llei que ha arribat ara al Senat, La Comissió considera que l’àmbit d’aplicació material i temporal de l’amnistia, fixat a l’article 1.1, és “molt ampli i indeterminat”. A més, argüeix que el legislador “no ha donat cap explicació” sobre per què les dates són adequades i mostra “preocupacions” per l’ampliació de l’àmbit temporal fins a l’1 de novembre del 2011. Per tot això, recomana “reduir l’àmbit temporal” i “definir de manera més precisa l’àmbit material” d’aplicació de l’amnistia amb l’objectiu de “fer més previsibles els efectes de la llei”. A més, adverteix que “la falta de claredat i determinació del seu àmbit d’aplicació comporta el risc que sorgeixin un nombre molt elevat de casos i controvèrsies sobre la correcta aplicació de la llei” per part dels jutges.
En el capítol de recomanacions, també parla de malversació i de terrorisme. En el primer cas, demana establir una “relació causal més estreta” entre el 9-N i l'1-O i els fets de malversació i corrupció. En el segon cas, aposta per “assegurar-se” que, en la interpretació de les exclusions, “el principi rector serà que les amnistia només són compatibles amb les normes internacionals si s’exclouen del seu àmbit d’aplicació les greus violacions dels drets humans”. Pel que fa a la hipòtesi d’una reforma constitucional, un cavall de batalla entre el PP i el PSOE, sosté que “la viva polèmica que ha suscitat” l’amnistia fa pensar que “seria preferible, quan sigui el moment, regular aquesta matèria de manera explícita mitjançant una esmena constitucional”.
“No es permet la revocació retroactiva”
Sobre la suspensió d’un procés judicial si el jutge planteja una qüestió d’inconstitucionalitat al Tribunal Constitucional, la Comissió relata que “les autoritats espanyoles han informat que les normes aplicables als recursos són, en principi, les ordinàries” i que “l’exclusió de l’efecte suspensiu no s’aplica al procediment davant el Tribunal Constitucional”. La Comissió també traça una clara diferenciació entre una sentència del TC o del TJUE i la revocació de l’amnistia: esgrimeix que el Tribunal Europeu de Drets Humans ha deixat clar que, en general, “no es permet la revocació retroactiva de les amnisties, ja que són adoptades pel legislador i la seva revocació seria contrària al principi de seguretat jurídica i al principi d’irretroactivitat del dret penal”.
La “reconciliació social i política” com a “objectius legítims”
La Comissió de Venècia també subratlla que les amnisties estan “motivades generalment” per raons de “reconciliació social i política”, dos objectius que qualifica de “legítims”. A més, relata que, en els temps moderns, les amnisties s’han aprovat “després de canvis de règim o després de períodes de conflictes amb l’objectiu de restablir la pau social” i posa en relleu que diverses amnisties van estar “relacionades” amb “esdeveniments polítics en sentit ampli”. En aquest sentit, argüeix que la “normalització institucional, política i social de Catalunya” (com figura al títol de la llei) és “un objectiu legítim” i assenyala que correspon a les Corts Generals abordar si es pot aconseguir malgrat que l’amnistia hagi accentuat “la profunda i virulenta divisió a la classe política, les institucions, el Poder Judicial, el món acadèmic i, sobretot, la societat espanyola”.
En qualsevol cas, la Comissió “no intervé en la discussió política” i no es pronuncia ni sobre la “conveniència” de l’amnistia, ni sobre “la seva idoneïtat per assolir l’objectiu declarat”, que són decisions polítiques del govern espanyol i del Congrés dels Diputats. Tampoc estudia la constitucionalitat de la llei, que correspon al Tribunal Constitucional, ni la seva compatibilitat amb el dret de la Unió Europea, que podria ser objecte d’una sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea.
La tramitació per la via d’urgència d’una proposició de llei
En relació amb la tramitació, la Comissió critica que l’amnistia hagi nascut d’una proposició de llei (presentada per un grup parlamentari al Congrés) i nou d’un projecte de llei (impulsat pel Consell de Ministres). Argüeix que, d’aquesta manera, s’ha “prescindit” d’una consulta pública a través del web del Ministeri, de l’elaboració d’una avaluació d’impacte normativa i d’informes i dictàmens del Consell d’Estat, del Consell General del Poder Judicial, del Consell Fiscal o el Ministeri d’Hisenda. La Comissió de Venècia considera que “la precipitació pot perjudicar la qualitat de la llei” i que “un procediment legislatiu accelerat no és adequat per a l’adopció de lleis d’amnistia” ateses les seves “conseqüències de gran abast” i veient que són normes de “naturalesa controvertida”.
Així mateix, esgrimeix que, com que pot tenir “efectes molt divisius en la societat”, el Congrés “hauria d’esforçar-se per adoptar-la per una majoria qualificada adequadament àmplia”, encara que la Constitució Espanyola no ho disposi. En el cas d’Espanya, “anima” a les autoritats i partits polítics a “dedicar el temps necessari per a un diàleg significatiu en l’esperit de cooperació lleial” entre les institucions estatals així com el govern espanyol i l’oposició per “aconseguir la reconciliació social i política”.