"¿Qué se espera de un gobierno? Que gobierne, que tome decisiones, que apruebe unos presupuestos. Llámenme clásico, pero sin presupuestos uno no puede gobernar". Con estas palabras Pedro Sánchez anunció el febrero de 2019 su decisión de convocar elecciones, dos días después de que la oposición hubiera tumbado los presupuestos de su gobierno. Hacía poco más de ocho meses que Sánchez había llegado a la Moncloa a raíz de la moción de censura contra Mariano Rajoy; y el PP, golpeado por la sentencia del caso Gürtel, atravesaba una profunda crisis. Han pasado seis años desde aquellas declaraciones de Sánchez. Los últimos presupuestos que aprobó el gobierno que encabeza son los de 2023. Desde entonces ha mantenido en prórroga presupuestaria los ejercicios del 24 y 25. En este momento, parece extraordinariamente complejo que pueda aprobar las cuentas para el año que viene, pero su opinión sobre la urgencia de esta ley ha cambiado radicalmente y ahora asegura que los presupuestos "son un instrumento, no un fin en sí mismos".
En Catalunya, Salvador Illa llegó en agosto del año pasado al Govern, con los presupuestos de 2023 ya prorrogados, y decidió no presentar unas nuevas cuentas y centrar los esfuerzos en el proyecto de 2025. No obstante, tampoco ha conseguido sacar adelante las cuentas de 2025, lo cual le ha obligado a pactar con los socios de investidura, ERC y Comuns, diferentes suplementos de crédito para incorporar los nuevos ingresos de este año a las cuentas que se diseñaron con los números de 2023 -y durante el gobierno de ERC-. En cuanto a las cuentas del año que viene, el Govern ha evitado de momento presentar ningún calendario para la aprobación del proyecto y todavía no ha comenzado las conversaciones con los socios. ERC ha advertido de que si no hay un acuerdo sobre la nueva financiación singular no apoyará las cuentas ni en Catalunya ni en España, lo cual imposibilitaría la aprobación en ambos casos.
Pero, ¿qué ocurre cuando un gobierno no puede aprobar presupuestos? ¿Son realmente imprescindibles? ElNacional.cat ha consultado sobre esta cuestión a los consellers que han ocupado en las últimas legislaturas el departamento de Economia, así como a altos cargos de la Generalitat que han tenido que lidiar en esta tesitura. La mayoría coincide en apuntar la prórroga presupuestaria como una situación que debería ser "excepcional" y advierten de que conlleva "limitaciones importantes". En cualquier caso, la legislación española y catalana establece que si no hay presupuestos aprobados el 1 de enero, se activa de manera automática la prórroga presupuestaria de las cuentas vigentes.
Aragonès: "Gobernar sin presupuestos, un ejercicio de supervivencia"
Pere Aragonès, expresident (2021-2024) y exconseller de Economia (2018-2021), no tiene ninguna duda de que los presupuestos son una pieza fundamental, tanto por su dimensión política como institucional. "No solo son una cuestión contable, sino la ley que permite a un gobierno implementar su visión del país", argumenta. Considera que aunque técnicamente hay mecanismos alternativos, "ninguno de ellos sustituye el valor político ni la eficacia de unas cuentas aprobadas" y sin presupuestos "todo es más lento, más pesado y más incierto". "Sin presupuestos, gobernar se convierte en un ejercicio de supervivencia más que de transformación. Muchos proyectos quedan parados o se tienen que improvisar alternativas; se trabaja con prórrogas que, de hecho, limitan la capacidad de actuar", argumenta. En tres años de presidencia, el gobierno Aragonès aprobó dos presupuestos y convocó elecciones, subraya, "cuando no fue posible aprobar las últimas cuentas".
La primera consecuencia de una prórroga, explica, es que "todo se ralentiza" porque cada nuevo gasto requiere justificación, autorización y un trámite individual. El expresident puntualiza que la vía de los suplementos de crédito, con los que se consigue incorporar los nuevos ingresos anuales que recibe el Govern a través de la financiación autonómica o la recaudación de impuestos, representa una solución "parcialmente efectiva, pero nunca global". "Los suplementos de crédito permiten atender gastos urgentes e inaplazables, como salarios del personal público o servicios esenciales, pero no sirven para impulsar grandes inversiones o nuevas políticas. No dan continuidad ni coherencia presupuestaria", asegura.
Junqueras: "En España es más fácil"
En el caso de Catalunya, se añade una cuestión técnica significativa. Oriol Junqueras, que fue vicepresident y conseller de Economía desde enero de 2016 hasta octubre de 2017, explica que en España es "mucho más fácil" prorrogar los presupuestos que en Catalunya, porque la recaudación fiscal en el Estado no para de crecer y porque el ejecutivo tiene más "habilitación legal" para cambiar partidas presupuestarias sin pasar por el Congreso. Esto, por ejemplo, permitió el pasado mes de junio al gobierno español incrementar el gasto militar sin someterlo a la autorización de las Cortes. "Illa lo sufre mucho más que la vicepresidenta Maria Jesús Montero", argumenta Junqueras, porque se ve obligado a llevar cada decreto de ampliación de crédito al Parlament, lo cual le obliga a negociar con los socios de investidura cada uno de los incrementos.
Ante el debate sobre si los presupuestos son imprescindibles para un ejecutivo, Junqueras ironiza que esta opinión varía según si se valora desde el gobierno o desde la oposición. El exvicepresident resta importancia al impacto que representa tener que recurrir a los suplementos de crédito para poder utilizar el dinero de más que ha ingresado el gobierno y considera que con estos decretos se "puede empatar prácticamente lo que serían unos presupuestos".
Giró: "Signo claro de debilidad"
No lo ve tan claro Jaume Giró, que fue conseller de Economía entre 2021 y 2022, y que en diciembre de 2021 consiguió por primera vez en quince años aprobar las cuentas en tiempo y forma, es decir, dentro del plazo que marca la ley, para tenerlos vigentes el 1 de enero. A juicio de Giró, no conseguir aprobar los presupuestos "es un signo claro de debilidad, porque es la ley más política que hay; marca con el dinero, inversiones y gastos, las prioridades políticas que defiendes".
El exconseller admite que hay instrumentos para que el gobierno continúe gestionando el país y no pierda los fondos de más que puede ingresar, pero advierte que no se dispone de la agilidad y operatividad que proporcionan las cuentas aprobadas. Además, alerta de que con estos instrumentos las cuentas pierden transparencia. Por todo ello, considera que no aprobar presupuestos -y, especialmente, si esta situación se va repitiendo- evidencia una debilidad que "sin duda desgasta de cara a la sociedad, desgasta al partido y al presidente de turno".
Mas: "Se puede gestionar, pero no avanzar"
También Natàlia Mas, consellera de Economia entre 2022 y 2024, considera que los presupuestos son la ley más importante de un gobierno, porque "no solo fijan ingresos y gastos, sino que reflejan sus prioridades políticas y sociales". "Sin nuevos presupuestos, el gobierno puede gestionar, pero no puede avanzar: las políticas quedan congeladas y no se adaptan a las necesidades económicas o sociales", advierte Mas, que subraya que esto es especialmente importante en momentos como el actual con una fuerte exigencia de inversión en ferrocarriles y vivienda y en que el Govern recibirá una inyección de dinero proveniente, entre otros, de la cancelación de la deuda del FLA (17.104 millones) y del ahorro de intereses.
Con la prórroga de presupuestos "se mantienen las partidas vigentes, pero no se pueden impulsar nuevas políticas ni proyectos", explica Mas, que antes de ser consejera ocupó diversas responsabilidades dentro del departamento de Economía. Esto significa que el gobierno puede gestionar el día a día, pero no puede aumentar el techo de gasto ni redefinir prioridades sin autorización parlamentaria. "La prórroga es especialmente restrictiva en materia de inversión: solo se pueden garantizar las obras ya licitadas, pero no iniciar de nuevas", añade. Los suplementos de crédito permiten cierta flexibilidad para adaptar parcialmente el presupuesto, por ejemplo, para cubrir incrementos de costes o financiar programas urgentes, pero siempre dentro de límites legales y con control parlamentario. En cuanto al funcionamiento interno de las consejerías, pueden realizar modificaciones internas, pero sin aumentar el gasto total ni alterar la orientación de las políticas. "En resumen, la prórroga asegura la continuidad de los servicios públicos, pero reduce la capacidad de acción del Gobierno e impide desplegar nuevas prioridades", concluye Mas.
En España a medida que el sistema bipartidista ha ido languideciendo y crecen el resto de grupos políticos del Congreso, la aprobación de los presupuestos se ha ido complicando. En los últimos siete años de gobierno del PSOE, en el Congreso solo se han aprobado tres proyectos, correspondientes al ejercicio 2021, 22 y 23. Los presupuestos de 2018 fueron rechazados en el Congreso. Los de 24 y 25 ni siquiera se presentaron. En este mismo período, en Catalunya se prorrogaron dos años -2018 y 2019- los presupuestos del año 2017. En 2020 se aprobaron los presupuestos, que se prorrogaron en 2021. Y en 2022 y 2023 se aprobaron presupuestos. Tanto este año como el año pasado, el Govern ha mantenido los presupuestos de 2023 prorrogados.
Crisis en Europa y shutdown en EE. UU.
Y, sin embargo, en un contexto global cada vez más polarizado y atomizado, la dificultad para sacar adelante los presupuestos se convierte también en un problema en otros estados europeos y con resultados contundentes. El pasado 9 de septiembre, el primer ministro, François Bayrou, saltó como consecuencia de una moción de censura a la que se vio abocado después de recurrir a un mecanismo extraordinario que prevé la Constitución francesa, el artículo 49.3, para aprobar los presupuestos sin el voto de la Asamblea Nacional. Unos meses antes, Michel Barnier había seguido el mismo recorrido después de aprobar por decreto una parte de los presupuestos de 2025 utilizando el artículo 49,3. También en Alemania, el gobierno del socialdemócrata Olaf Scholz descarriló el pasado noviembre ante la imposibilidad de sacar adelante los presupuestos de 2025 con los socios de su ejecutivo tricolor.
En las antípodas presupuestarias aparece el caso de los EUA. La administración de Donald Trump se encuentra en shutdown -cierre- desde el 1 de octubre. Los Republicanos no han aceptado la exigencia de los Demócratas de revertir recortes en salud, lo cual ha impedido un acuerdo sobre el presupuesto federal. Y la administración ha tenido que bajar la persiana. Esto quiere decir que todos los servicios públicos no esenciales han quedado parados porque el gobierno no puede pagar a los funcionarios. Se mantienen sanidad, servicios sociales, seguridad, FBI, control de fronteras... pero centenares de miles de funcionarios que no cubren servicios considerados esenciales son enviados a casa. Esta es la respuesta de los Estados Unidos cuando sus cuentas quedan atascadas.
Ante el shutdown, la prórroga automática de los presupuestos prevista en el Estado español resulta mucho más garantista desde el punto de vista del correcto funcionamiento de la administración, según uno de los expertos consultados por ElNacional.cat. Esta prórroga y el resto de mecanismos que desencadenan permiten garantizar el funcionamiento ordinario de todo el sistema público. Otra cosa, según estas mismas voces, es que permita al gobierno de turno aplicar su programa. "Eso es imposible", sentencia un destacado exalto cargo del Govern.