A finales de noviembre se celebraron en Barcelona las jornadas Comunicación tributaria clara. Una aproximación interdisciplinaria, en las que tuve la suerte de participar. Dicho evento ha sido organizado por la Cátedra Universitat de Barcelona-Diputación de Barcelona (UB-DIBA) de Comunicación Clara Aplicada a las Administraciones Públicas y el proyecto de investigación El derecho a entender la comunicación tributaria. Análisis y clarificación del discurso empleado en los procedimientos de recaudación, en el que participa el Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

El que suscribe las presentes líneas no es un lingüista, por lo que poco puede aportar, desde un punto de vista técnico, a la mejora de la comunicación tributaria. Pero, desde mi faceta profesional, como asesor fiscal y, sobre todo, como presidente del Consejo para la Defensa del Contribuyente, sí puedo ofrecer la experiencia práctica sobre los efectos que provoca la falta de claridad.

A diario se reciben quejas de los contribuyentes en las que, aunque no se explicita de manera evidente, su trasfondo nos muestra que aquellos no han entendido lo que se les demandaba desde la Administración tributaria. Ello se traduce, en muchas ocasiones, en incumplimiento de los requerimientos por parte de los ciudadanos, que dan lugar, en algunos casos, a la práctica de liquidaciones e, incluso, a la imposición de sanciones. Con frecuencia, lo que sucede es que el contribuyente, que tenía en su poder los justificantes que se les demandaba, por ejemplo, los relativos a la práctica de una deducción, no los aporta en el plazo que se le otorga para ello. Y, ante esta falta de colaboración del sujeto pasivo, que tiene, en principio, la carga de la prueba de los hechos en que se fundamenta el derecho que invoca —en nuestro ejemplo, la aplicación de la deducción—, la Administración elimina el beneficio fiscal y procede a la práctica de una liquidación. En el mejor de los casos, el resultado es la interposición de recursos por parte del ciudadano, lo que se podría y debería haber evitado mediante la acreditación temprana de la deducción, en fase gestora. En el peor, el ciudadano sigue sin entender nada y deja firme el acto administrativo, con lo que pierde casi toda posibilidad práctica de hacer valer su derecho.

Los contribuyentes no entienden lo que se les demanda desde la Administración tributaria y ello se traduce en liquidaciones e incluso en sanciones

Una situación como la descrita es negativa para todas las partes y, en general, para el funcionamiento del sistema tributario. El perjuicio para el contribuyente es más que evidente, ya que no ejerce su derecho por la ausencia de un requisito previo para ello, como es el de entender qué se le pide, para qué y en qué plazo debe aportarlo. Para la Administración, la situación tampoco es buena, teniendo que emplear recursos en una tarea un tanto estéril, que, en muchas ocasiones, se traduce en litigios perfectamente evitables. Para el sistema la situación es aún peor, ya que aquél se deslegitima cuando es percibido por el ciudadano como una maquinaria administrativa ininteligible y cuyo resultado consiste, dada la dificultad de comprensión, en la adopción de decisiones lesivas para sus intereses.

La Agencia Tributaria no es ajena a esta problemática. Así, su Plan Estratégico 2020-2023 incorpora, como objetivo, la mejora de las comunicaciones a los contribuyentes a fin de facilitar su comprensión. Dicho compromiso se ha traducido, recientemente, en la aprobación de ocho nuevos modelos de comunicación y notificación a los contribuyentes, que empezarán a remitirse en el próximo ejercicio. En dichos modelos destaca la introducción de una primera página de resumen, donde se le indica al contribuyente, en términos muy sencillos, en qué consiste el documento que se le envía, por qué se le remite y qué tiene que hacer, así como el plazo para hacerlo (se le llega a explicar el cómputo de los días hábiles). Al tiempo, se le indican todos los canales de asistencia —telefónico, telemático y presencial— de los que dispone la Agencia Tributaria para resolver las dudas que puedan surgirle a la hora de cumplimentar el requerimiento recibido.

Todo lo anterior se compadece, además, con el mantenimiento, en el cuerpo del documento, pero con un lenguaje más amable, de todas las menciones legales necesarias, con indicación de los derechos y garantías de los contribuyentes.

Se trata, sin lugar a dudas, de una magnífica iniciativa, en la que hemos insistido desde el propio Consejo y que mejorará las relaciones entre Administración y contribuyentes. Sin duda, incentivará también el cumplimiento voluntario y reducirá la conflictividad existente, en particular, en las áreas de Gestión y Recaudación, que son las que realizan actuaciones de carácter masivo.

Sin embargo, todos los problemas no se reducen, a mi juicio, al lenguaje. También desde mi experiencia en el Consejo, en muchas ocasiones el problema no es ya que no se entienda lo que solicita la Administración. Sucede también que, junto a la brecha digital, de la que se habla mucho, existe otra mucho más grave, pero que no ocupa ningún titular en los medios de comunicación. Me refiero a la brecha cultural o educativa, que determina que los ciudadanos menos informados se encuentren inermes ante la Administración tributaria. Conceptos como “carga de la prueba”, “acto administrativo” o “firmeza” constituyen un verdadero misterio. Por ello, no saben que son ellos los que deben acreditar que tienen derecho a aplicar un determinado beneficio fiscal o deducir un gasto, que eso lo deben hacer en un plazo determinado y que si no interponen recurso, también en plazo, la decisión administrativa se convierte en inmodificable, salvo en casos excepcionales.

Este problema puede solventarse mediante los servicios de información y asistencia tributaria, pero no siempre son utilizados por los ciudadanos. Por ello, además de potenciar su conocimiento, lo que ya se hace, sería necesario realizar acciones que mejoren la “cultura administrativa” de nuestro país. Para los más jóvenes, no parece difícil impartir contenidos básicos en el sistema educativo, toda vez que, a lo largo de su vida van a relacionarse necesariamente con la Administración, ya sea la tributaria u otras distintas. Para los demás, no estaría de más que, siguiendo el espíritu que inspira los nuevos modelos, la Agencia elaborara sencillas guías de los procedimientos tributarios y de los derechos que asisten a los contribuyentes en su desarrollo.

El resultado de todo ello son normas complejas, plagadas de requisitos y reglas generales que contienen múltiples excepciones. Es posible simplificar el sistema

El último eslabón en que sería necesaria una actuación es el de la legislación tributaria que, en ocasiones, resulta de difícil comprensión incluso para los expertos en la materia. Es posible simplificar la normativa y mejorar la redacción de buena parte de los preceptos, reduciendo así los ámbitos de interpretación e incertidumbre. Pese a ser esto cierto, no debemos llevarnos a engaño. Buena parte de la complejidad de las normas tributarias viene motivada por un objetivo superior, como es el de singularizar la carga tributaria y diseñar impuestos más justos. Ello obliga, a su vez, a introducir cláusulas para evitar las conductas elusivas o defraudadoras. El resultado de todo ello son normas complejas, plagadas de requisitos y reglas generales que contienen múltiples excepciones. En definitiva, es posible simplificar el sistema y hacer una mejor regulación, pero el margen de maniobra no es ilimitado.

En todo caso, las iniciativas que hemos expuesto en las líneas anteriores ponen de manifiesto una clara voluntad de mejora de la relación entre la Administración tributaria y el conjunto de los contribuyentes, comenzando por su aspecto más básico, como es el de hablar en un lenguaje comprensible para ambos. Debemos felicitarnos por ello e insistir en el resto de aspectos que pueden contribuir a una mejora del cumplimiento voluntario y a la reducción de la litigiosidad. Recordemos, para finalizar, que el sistema descansa sobre la actuación de los ciudadanos, que se ven obligados a autoliquidar sus propios impuestos, lo que significa formular su declaración, aplicar la norma y realizar las operaciones de cuantificación del tributo. Tarea nada sencilla, que puede dar lugar a frecuentes errores no dolosos, circunstancia que debe ser tenida en cuenta en la aplicación del régimen sancionador.