A finales de 2021, el Gobierno de España aprobó por decreto un paquete de medidas urgentes para eliminar barreras normativas y acelerar el despliegue de las energías renovables. Entre otras medidas, se concedió un plazo adicional de nueve meses a los proyectos renovables en tramitación para poder obtener los permisos medioambientales que conceden las CCAA o el Ministerio de Transición Ecológica en función de su potencia instalada. Esta ampliación evitó que cientos de proyectos eólicos o fotovoltaicos tramitados se echaran a perder por culpa de los cuellos de botella de la propia administración, mientras que los promotores despejaron el riesgo de perder los avales depositados y los derechos de conexión a la red. Sin embargo, esta ampliación de los plazos intermedios para los permisos ambientales no ha ido acompañada de una extensión proporcional del plazo total que la administración impone para ejecutar los proyectos, lo que en la práctica provoca que sea imposible construir los parques con los nuevos plazos.
En concreto, el Real Decreto-Ley 29/21, de 21 de diciembre, dio un periodo adicional de nueve meses en los plazos para los hitos intermedios previstos para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y las autorizaciones administrativas previa y de construcción. Sin embargo, el límite temporal total para completar el último de los hitos, la autorización administrativa de explotación definitiva y la entrada en operación de la instalación correspondiente, se mantiene en cinco años (sesenta meses). Es decir, la administración se ha dado más tiempo a sí misma para los trámites que le corresponden pero a costa de recortarles a las empresas el tiempo para construir los parques eólicos o fotovoltaicos.
En opinión de las empresas que promueven los parques e instalaciones eólicas en tramitación, no resulta coherente que el Gobierno haya ampliado hasta un máximo de nueve meses el plazo para la obtención de la DIA, la Autorización Administrativa Previa (AAP) y la Autorización Administrativa de Construcción (AAC) y, sin embargo, se haya mantenido intacto el plazo total de cinco años para la obtención de la Autorización Administrativa de Explotación Definitiva (AAE) porque no da tiempo de construir las instalaciones. Dicho de otro modo: una vez completen el hito del permiso ambiental y puedan ponerse a construir, el tiempo que quedará por delante hasta agotar los cinco años de plazo total no será suficiente para acabar a tiempo la obra.
Empresas y asociaciones del sector como UNEF están reclamando una extensión de 12 meses de plazo hasta un total de seis años. La reclamación está basada en los periodos de construcción que implican de media este tipo de instalaciones. Por ejemplo, para el caso de una planta de 200 MW eólicos, el tiempo de construcción necesario ronda los 24 meses, mientras que en el caso de una fotovoltaica de la misma potencia el plazo sería de entre 12 y 15 meses.
A juicio del presidente de la UNEF, José Donoso, muchos proyectos no se van a poder construir a tiempo si no se amplían los plazos a dos o tres años. "Tenemos problemas de cuellos de botella en los suministros. Solamente en los transformadores nos están dando tiempos de entrega de 18 a 22 meses cuando lo normal es un año, pero en este momento hay mucha demanda a nivel mundial", alerta el experto.
Donoso lamenta que después de haber realizado un "esfuerzo administrativo" tan importante para tramitar los permisos ambientales, "sería una pena que por una barrera de este estilo no salieran los proyectos". La acumulación de proyectos en fase de construcción generará cuellos de botella y extracostes no deseables, mientras que extender los plazos de construcción a dos o tres años permitiría a la industria nacional absorber la demanda que se generará con la construcción de los parques.
En opinión de Donoso, existe un riesgo de que aproximadamente un tercio de los 40 GW de capacidad autorizada este año no se llegue a ejecutar porque en las etapas previas a la construcción ya han consumido cuatro de los cinco años de los que disponen en total. Una vez los promotores logran las autorizaciones ambientales, antes de que las máquinas entren a trabajar aún se deben tramitar las autorizaciones municipales de construcción y cerrar la financiación con los bancos.
Por su parte, José Miguel Ferrer, director general de Statkraft para España y Portugal considera "imprescindible" extender el límite temporal de conexión de los proyectos. "Tal y como está redactado ahora el RD 29/2021, muchos proyectos renovables no podrán ejecutarse en tiempo y forma porque no hay suficiente tiempo para su construcción. Ha sido un acierto extender los plazos administrativos intermedios, pero si no se extiende también el plazo para su entrada en operación, muchas instalaciones no llegarán a entrar en funcionamiento", lamenta Ferrer en declaraciones a ON ECONOMIA.
De hecho, lo que está sucediendo es que las administraciones están agotando los nueve meses de prórroga para conceder las autorizaciones ambientales, con lo que cuando llega la hora de que las máquinas comiencen a trabajar, las empresas se están encontrando con nueve meses menos antes de que expire el plazo de cinco años establecido para la AAE. Para el caso de las instalaciones superiores a 50 MW de potencia, la DIA corresponde concederla al Ministerio de Transición Ecológica (Miteco), mientras que las de potencia inferior son competencia de las CCAA.
Desde que una empresa presenta la solicitud inicial hasta que es admitida y obtiene la DIA y las autorizaciones administrativas previa y de construcción pueden pasar hasta 37 meses en total. A partir de ahí se pone en marcha otro contador de 23 meses para las empresas en el que han de obtener las autorizaciones autonómicas y locales específicas para la obra, buscar la financiación para afrontar la inversión asociada al proyecto y construir la instalación renovable. Teniendo en cuenta que el tiempo medio de la negociación con las entidades financieras es de aproximadamente un año, cuando llega la hora de firmar la financiación a las empresas solo les quedan nueve meses por delante para la ejecución material del proyecto antes de agotar los cinco años de plazo (60 meses).
Problemas de suministro
El acortamiento de los periodos efectivos de construcción se ve agravada, además, por el pico de demanda de materiales previsto por parte de los promotores para acelerar la ejecución de las instalaciones. Con pocos meses de diferencia se acumularán los pedidos de cientos de empresas constructoras de parques eólicos y fotovoltaicos. Según el director general de Statkraft en España, el problema creado con el acortamiento de los plazos efectivos de construcción se verá agravado por los "problemas en la cadena de suministro que se avecinan". "En este escenario, además, resultará mucho más difícil que los promotores renovables consigan la financiación necesaria para seguir adelante", advierte el experto.
Pablo Dorronsoro, Socio Energía y Sectores Regulados de EY Abogados, también destaca los cuellos de botella a los que se enfrentan los desarrolladores por los plazos de entrega de componentes como los transformadores, que pueden complicarse por el pico de demanda previsto. Dorronsoro apunta que los desarrolladores necesitan alrededor de 18 meses de media para construir los parques y que la ejecución en plazo suele depender de los meses que consuman en la negociación previa las entidades financieras. Con todo, matiza que es un condicionante que no afecta a aquellos desarrolladores que cuentan con músculo finanicero para sus proyectos sin necesidad de recursos externos. “Hay desarrolladores que están muy tranquilos y otros que van más apurados”, comenta en relación al problema de los plazos.
El experto de EY señala que existen dudas sobre la capacidad de la industria de afrontar la construcción simultánea de todos los parques pendientes. “No sabemos si va a haber capacidad de absorber toda la demanda, porque hay momentos puntuales en los que se necesita mucho personal. Eso va a encarecer el precio de la construcción y va a generar retrasos”, prevé Pablo Dorronsoro.
A pesar de que el sector está reclamando una ampliación de plazos de construcción que evite perder decenas de proyectos, por el momento no existe la expectativa de que se puedan revisar. "De momento hemos informado al Ministerio de Transición Ecológica y sabe que tiene que tomar la decisión y valorarlo todo", explica José Donoso.