Más que un porcentaje: 9 claves del concierto económico vasco

El sistema de contribución del País Vasco y Navarra a la financiación del Estado español siempre ha estado en el punto de mira, con acusaciones de insolidaridad o de falta de transparencia. Ahora, con el debate encendido sobre el modelo territorial en España y el proceso de integración europea, se han reavivado. Tanto las intenciones de algunos de homogeneizar las haciendas públicas como el proceso de armonización fiscal en la Unión Europea (UE) podrían poner en peligro la singularidad fiscal vasconavarra, que es, a la vez, el cerrojo de su autogobierno. El cupo vasco (o navarro) es mucho más que un porcentaje. Cambiar el modelo requeriría tocar hueso del sistema de financiación de estos territorios –el Concierto Económico vasco y el Convenio Navarro– los dos de raíz foral, establecidos en el siglo XIX y que, en el caso de Álava y Navarra se mantuvo incluso durante el franquismo. No es nada fácil. Si el País Vasco, o Navarra no están de acuerdo, el sistema no se puede revisar, ya que es un acuerdo bilateral con el Estado, al contrario que el resto de autonomías del llamado "régimen común", que es una ley ordinaria. Esta peculiaridad es uno de los fundamentos del pacto constitucional entre estos territorios y el resto del Estado. De aquí que, hasta ahora, todos los partidos vascos y navarros sin excepción, también los más centralistas PP y PSOE, hayan defendido el concierto.

1. Concierto, convenio,  y 'cupo'

Son tres conceptos que hay que diferenciar. El concierto –el convenio, en el caso de Navarra–, es el sistema de financiación diferencial para los territorios forales, denominados en la Constitución "Territorios Históricos". Está blindado constitucionalmente a la disposición adicional primera. Estos territorios tienen potestad de recaudar todos los impuestos estatales vía las Diputaciones Forales. Disponen también de competencias para aprobar normativa fiscal a casi todos los tributos, como el IRPF, sociedades, patrimonio o transmisiones. Sólo se escapan el IVA y los impuestos especiales, que se legislan desde el Estado. Se escapan... pero no mucho, ya que están cedidos en parte a todas las autonomías. El cupo, en cambio, es la forma como el concierto concreta la cantidad de dinero en porcentaje de la recaudación fiscal que estos territorios aportan al Estado. Así contribuyen a la financiación de las cargas que no asumen, como Defensa, Casa Real, Congreso, Senado, ministerios, diplomacia... Esta cantidad se negocia cada cinco años de forma bilateral con el Estado. El País Vasco hace su aportación a la Hacienda estatal cada cuatro meses. Navarra lo hace trimestralmente.

2. Origen 'carlista'

Históricamente, el País Vasco y Navarra han tenido un sistema tributario propio derivado de sus 'fueros', abolidos después de la primera (1839) y tercera guerra carlista (1876). Navarra pactó con el Estado español en 1839 a cambio de retener el sistema del concierto. En las provincias vascas, en cambio, dado que la Hacienda española tenía poca presencia, el presidente del Gobierno Cánovas del Castillo arbitró un sistema para que pagaran sus impuestos: las Diputaciones Provinciales (cuyos responsables eran nombrados por el Gobierno central) los recaudarían y abonarían después en la Hacienda central una cantidad pactada. Franco abolió el régimen especial en Guipúzcoa y Vizcaya, declaradas "provincias sediciosas" por su fidelidad a la República. Álava y Navarra, en cambio, fueron premiadas y lo mantuvieron. La Constitución de 1978, en paralelo a la implantación del Estado autonómico, significó la recuperación y el blindaje de este sistema singular de financiación para el conjunto de Euskadi y la mejora del navarro.

3. Cantidad y transparencia

Desde su implantación, el cupo casi no ha variado. Coincide, en líneas generales, con el peso que en 1981 tenían entonces las dos economías en el conjunto del PIB español: el 6,25% de los ingresos totales en el caso vasco, y el 1,6% en el navarro. Dado que no ha habido acuerdo entre Estado y País Vasco para fijar un nuevo cupo, esta cantidad se ha ido prorrogando a lo largo de los años. Eso ha generado polémica, ya que la economía y la población española, vasca y navarra han variado. Es difícil calcular exactamente qué corresponde pagar a cada hacienda foral. Si el cálculo de las llamadas balanzas fiscales –la diferencia entre lo que una comunidad aporta al Estado y lo que este le devuelve– es siempre fuente de controversia y se lleva a cabo en comunidades donde el Estado ejerce más control, el cálculo del cupo vasco y navarro es todavía más enrevesado.

4. ¿Es insolidario?

No, en principio. El cupo de los conciertos incluye las cantidades asignadas al Fondo de Compensación Interterritorial. ¿La contribución foral podría ser más elevada? Quizás sí. Ahora bien, de nuevo, se trata de un pacto bilateral que sólo se modificable por acuerdo de las dos partes. La que se siente menos beneficiada o la que se quiere beneficiar más siempre llevará el cálculo del cupo a su bando con argumentos de solidaridad o de soberanía propia. Es un debate parecido al del déficit fiscal de Cataluña o de Valencia, con la diferencia de que las autonomías de régimen común se tienen que someter a una ley central donde es el Estado a quien decide.

5. ¿Quién está en contra?

En general, nadie cuestiona el sistema diferencial de financiación, sino la cantidad que tienen que aportar vascos y navarros al Estado (el cupo). En el PSOE y también en el PSC hay diversidad de opiniones o, mejor dicho, cierta confusión. Sólo Pere Navarro, en el 2013, expresó que una reforma de la Constitución tenía que eliminar "el privilegio" de los conciertos. El candidato socialista a la presidencia del Gobierno español, Pedro Sánchez, defendió que no se tenía que modificar "la esencia" del cálculo, aunque se podía "modernizar" y "actualizar". La presidenta de Andalucía, Susana Díaz, fue más contundente y se mostró partidaria de "modularlo" para que "la solidaridad sea la misma para todo el mundo". Carme Chacón, candidata del PSC a las generales, ha defendido, ambiguamente, una reforma constitucional que tiene que ser un "pacto entre muchos y no un pacto unilateral". Miquel Iceta, líder del PSC, también ha dicho que habría que revisar el cálculo. El Partido Popular se ha mostrado poco amigo de cambios, especialmente en Navarra. Menos todavía ahora que sus exsocios de Unión del Pueblo Navarro han perdido el gobierno foral y casi todas las capitales. El catalán Xavier García Albiol, a pesar de mostrarse partidario hace poco de mejorar el sistema de financiación de Cataluña, ha dicho que se puede hacer sin "meter el dedo en el ojo" a vascos y navarros. El Gobierno de Rajoy también ha salido en defensa del concierto, alegando que "no está en cuestión" y que es "una tradición histórica recogida en la Constitución". El Congreso y el Senado aprobaron el blindaje del sistema tributario vasco en el 2010, cuando el PSOE mandaba en el Gobierno central. Ahora, sin embargo, se dan variables que años atrás no se daban. Pedro Sánchez, se muestra decidido a abordar el conflicto de encaje entre Catalunya y España por vía de una reforma constitucional que clarifique competencias. Para alcanzarla puede necesitar el apoyo de Ciudadanos, que es el único partido que se ha pronunciado abiertamente en contra de los conciertos. En su programa, el partido naranja lleva la armonización fiscal de todos los territorios del Estado en una Hacienda única consorciada. Juan Carlos Girauta, cabeza de lista de C's en las generales por Barcelona, reconoce que su programa los penaliza en el País Vasco y Navarra, donde tuvieron unos muy malos resultados en las municipales (dos concejales de 2.628 posibles y uno de 153 diputados a Juntas). Afirma, sin embargo, que "no se puede caer bien a todo el mundo", que quiere "poder emitir el mismo discurso en todas partes" y que tendrán que hacer pedagogía. Además, se muestra convencido de que "en la UE no tiene ningún futuro esta antigualla", ha dicho a El Nacional.

6. ¿Se puede eliminar?

Sí. Pero se tendría que hacer vía reforma constitucional por el procedimiento ordinario contemplado en el artículo 167: mediante una mayoría de 3/5 partes tanto en el Congreso como en el Senado. Si no se pusieran de acuerdo las dos Cámaras, se intentaría llegar a un acuerdo en una comisión paritaria de diputados y senadores, que presentaría un texto a las dos Cámaras. Si así tampoco pasara, se podría aprobar la reforma por mayoría de 2/3 del Congreso siempre que el texto de la comisión paritaria hubiera sido aprobado por mayoría absoluta en el Senado. Además, si una décima parte de cualquiera de las cámaras así lo solicitara, se tendría que ratificar vía referéndum a todo el Estado. Con una mayoría absoluta de PP o PSOE y el apoyo de Ciudadanos si tuviera un peso equivalente en las encuestas de esta semana, y una composición equivalente al Senado, sería suficiente para eliminar el concierto vasco, aunque se trata de un escenario muy improbable.

7. ¿Se mantiene sólo por dinero?

En la práctica se puede decir que sí. El blindaje constitucional del concierto contradice los principios de igualdad de los españoles expresados en la carta Magna. Significa que, de hecho, el País Vasco y Navarra funcionan dentro de España como sujetos casi independientes o confederados en lo que concierne a la fiscalidad, sólo ligados al Estado por poco más que el pago de una transferencia periódica de dinero –y un pasaporte–. El PNV califica el concierto de "último nexo" del País Vasco con España, como hizo en agosto el portavoz del Grupo Vasco al Congreso, Aitor Esteban, o el secretario de la ejecutiva peneuvista, Koldo Mediavilla, hace unos días. Todo esto explica el apoyo del partido en el pacto del 78 y también su papel tradicional de muleta parlamentaria de los gobiernos en minoría de PP y PSOE.

8. ¿Tiene futuro en la UE?

Es una incógnita. Hasta ahora, el Tribunal de Justicia de la UE ha reconocido la autonomía vasca para fijar un impuesto de sociedades diferente a lo que se aplica en el resto de España, por ejemplo, lo que repercute en unas condiciones mejores para atraer inversiones. Pero la eventual unificación fiscal en toda la UE pondría fin, según algunos especialistas, a la excepcionalidad fiscal vasca y navarra.

9. ¿Catalunya lo ha podido tener?

Sí. Xavier García Albiol, candidato del PP a la Generalitat, se ha encargado de poner el dedo en la llaga recordándolo. Durante el proceso constituyente, en 1977, se planteó esta opción a los políticos catalanes de la comisión negociadora, pero no llegaron a un acuerdo.

Miquel Roca, poniente constitucional por CiU, ha culpado en alguna ocasión al PSC y al PSUC, que tenían mayoría cuando se pactó el Estatuto de Sau de 1979. Según Roca, estos dos consideraban el concierto "anacrónico, reaccionario, medieval, insolidario, que no era moderno". Entre los integrantes del PSUC, en cambio, se señala a CiU porque, aseguran, la gestión completa de los servicios públicos era una responsabilidad que no querían asumir.