El real decreto-ley 41/1977, de 29 de septiembre, que devolvió la Generalitat a Catalunya un año antes de que hubiera Constitución, arranca con una frase que hoy no se atrevería a firmar ningún ministro: "La Generalidad de Cataluña es una institución secular, en la que el pueblo catalán ha visto el símbolo y el reconocimiento de su personalidad histórica, dentro de la unidad de España". La escribió un Gobierno salido del franquismo y la firmó un presidente que prefirió negociar el restablecimiento con el president que había mantenido la institución viva en el exilio, antes que conformarse con los partidos que acababan de ganar las elecciones en Catalunya. Adolfo Suárez no sentía ninguna simpatía por el catalanismo. Tenía algo menos frecuente: la certeza de que el Estado que estaba levantando no aguantaría con esa herida abierta y el olfato para entender y asumir que solo podía intentar cerrarla quien había resistido fuera sin rendirse.
Suárez no esperó a que una Constitución le indicara qué hacer. Tomó una decisión política y después se ocupó de darle forma jurídica. Reconoció como interlocutor a Josep Tarradellas, cuando reconocerlo todavía incomodaba a muchos de los suyos. Aquello no resolvió para siempre la relación entre Catalunya y España, como bien sabemos, pero permitió empezar una etapa sobre una base que ambas partes podían explicar. Casi cincuenta años después, lo llamativo no es que falten normas o instituciones. Es que parece haberse perdido la disposición a asumir el coste de una decisión, cuyo resultado no pueda cobrarse en la siguiente votación parlamentaria.
El Gobierno de Sánchez ha hecho de la provisionalidad una manera de ejercer el poder. Negocia lo imprescindible para superar cada obstáculo y presenta la supervivencia de la legislatura como demostración suficiente de que el país sigue avanzando. Pero poder continuar no es lo mismo que saber adónde se va. Cuando una decisión se toma mirando antes a los votos que la sostendrán mañana que al problema que debería resolver dentro de diez años, la política se va estrechando. Incluso en una crisis que exige actuar de inmediato, como la de Ceuta, la pregunta sobre qué debe hacerse acaba mezclada con otra: cómo evitar que el Gobierno pague el precio de lo que ya ha hecho o ha dejado de hacer. La responsabilidad se convierte entonces en algo que se reparte para que nadie tenga que asumirla.
Ese modo de gobernar también altera la relación con las instituciones. Un ministro debería poder advertir al presidente de que se equivoca; un funcionario debería poder decirle al ministro que una medida no funcionará; los órganos llamados a controlar al poder deberían poder hacerlo sin calcular, primero, las consecuencias políticas. Nada de eso garantiza decisiones acertadas, pero, sin esa libertad, los errores encuentran menos resistencia y permanecen más tiempo. La Fiscalía, la Guardia Civil y el Tribunal Constitucional tendrían que ofrecer al ciudadano la seguridad de que conservarán criterio propio cuando el Gobierno atraviese dificultades. Las controversias que hoy los rodean obligan a preguntarse qué garantías dejarán frente al Gobierno que venga después. Sánchez puede abandonar la Moncloa; las instituciones tardan mucho tiempo en desprenderse de las costumbres que adquieren bajo un presidente.
Y Europa necesitará Estados capaces de pensar más allá de sus urgencias parlamentarias. Durante años fue posible aplazar decisiones porque sus consecuencias no se percibían de inmediato o porque se confiaba en que habría recursos para amortiguarlas. Ese margen se está estrechando. Reforzar la defensa exige decidir quién paga y qué otras prioridades deberán esperar. Sostener la transición energética obliga a hablar de industrias, empleos y territorios concretos, no solo de objetivos compartidos. Regular la migración requiere administraciones que puedan cumplir lo que los gobiernos anuncian. Ninguna de esas tareas se resuelve con una declaración solemne en Bruselas. Cada Estado tiene que construir apoyos en su sociedad para decisiones que, además, deberá coordinar con los demás.
Ahí aparece una dificultad que Europa no puede ocultar detrás de sus procedimientos. Los gobiernos llegan a los acuerdos comunes con mandatos nacionales distintos y regresan a casa obligados a defender costes que sus adversarios pueden presentar como imposiciones ajenas. Si prometen lo que luego no están dispuestos a aplicar, desacreditan tanto a sus instituciones como a las europeas. Si esperan a que todos los costes desaparezcan antes de actuar, no actúan. Europa necesita pactos que puedan explicarse, sin negar los desacuerdos que hicieron difícil alcanzarlos. La guerra en el este del continente vuelve más urgente esa exigencia. También recuerda que la pertenencia a un espacio de reglas compartidas requiere algo más que invocarlo cuando se necesita la protección de sus tribunales.
Un país que dedica buena parte de su energía política a averiguar si habrá votos para la siguiente investidura o votación parlamentaria dispone de menos margen para asumir compromisos de largo alcance
España llega a ese momento con una dificultad añadida. Desde 2015 no ha habido una sola legislatura que no se haya decidido, en todo o en parte, en torno a la cuestión catalana. Un conflicto que afecta a la organización misma del Estado se ha convertido en una pieza de la negociación ordinaria para formar mayorías. Cada acuerdo puede tener su utilidad y algunos han producido avances reales. Lo que no puede hacer una sucesión de acuerdos parciales es sustituir la decisión sobre el problema del que todos proceden. Un país que dedica buena parte de su energía política a averiguar si habrá votos para la siguiente investidura o votación parlamentaria dispone de menos margen para asumir compromisos de largo alcance. Y cuanto más se acostumbra a negociar bajo esa presión, más difícil le resulta imaginar una negociación que no responda a una necesidad inmediata.
Los extremos se alimentan de esa herida en las dos orillas. Vox pasó de la irrelevancia a las instituciones, al calor de octubre de 2017 y la frustración de una parte del independentismo es hoy el caldo en el que prosperan en Catalunya discursos terraplanistas que hace diez años nadie se habría atrevido a pronunciar. No basta con celebrar que ya no se llenen las calles. Una protesta que desaparece de la calle puede convertirse en desafección, y la desafección busca otras voces cuando las que prometieron un resultado no saben explicar por qué no ha llegado. Dejar pasar el tiempo no neutraliza necesariamente un conflicto, a veces solo cambia a quienes hablan en su nombre.
La buena noticia es que la fase judicial se está cerrando. Lo hace por capas. Luxemburgo dijo en julio lo que había que decir, el instructor del Supremo ha retirado este mes la mitad del fundamento con el que negaba la amnistía al president Puigdemont, el Tribunal de Cuentas tiene abierto el trámite para aplicarla y los amparos esperan en el Constitucional, sin sentencia europea detrás de la que esconderse. He pasado nueve años en salas de Bruselas, de Schleswig, de Edimburgo, de L’Alguer y de Luxemburgo, y sé distinguir un final que se aplaza de uno que no va a llegar; este es de los primeros. Se puede discutir cuánto tardará en completarse y qué obstáculos aparecerán todavía. Lo que no parece razonable es construir una estrategia política sobre la esperanza de que los tribunales vuelvan a colocar el conflicto donde estaba antes de que comenzara ese recorrido.
Ahora bien, sacar el conflicto de los juzgados solo lo devuelve al punto en el que estaba en 2017. No lo resuelve. Hay dos maneras de dar un conflicto por cerrado sin haberlo cerrado, y España ha probado las dos. Una es apaciguarlo: pagar la calma a plazos cada vez que hacen falta unos votos. Es lo que ha hecho Sánchez al convertir cada investidura y cada votación parlamentaria en una subasta. La otra es anestesiarlo: medir el éxito por la bajada de la fiebre y hablar de una Catalunya pacificada porque ya no se llenan las calles. El paciente anestesiado no se queja, pero no se ha curado; cuando pasa el efecto, el dolor vuelve con otro nombre, a veces con el de esos discursos absurdos que antes nadie se atrevía a pronunciar.
Solucionar el conflicto exige ir a la causa y llegar a un acomodo —no autonomista— que cada parte pueda defender en casa sin esconderlo. Para eso hace falta pragmatismo por ambas partes, pero, sobre todo, algo de lo que se habla poco: honestidad intelectual e histórica. El Estado tiene que dejar de tratar a Catalunya como una región con un problema lingüístico y admitir lo que su propio Boletín Oficial escribió en 1977: que existe una comunidad política con personalidad histórica, con una lengua que la Constitución manda proteger, con una voluntad que no ha desaparecido tras siglos de intentos de hacerla desaparecer y con unos derechos históricos sobre los que los catalanes deben poder pronunciarse, sin que ello conlleve cárcel o exilio. Y el independentismo sabe que sus victorias de estos años se ganaron con reglas y ante árbitros, y que esa es la única vía que le ha dado resultados frente a un Estado que no se va a evaporar.
Solucionar el conflicto exige ir a la causa y llegar a un acomodo que cada parte pueda defender en casa sin esconderlo. Para eso hace falta pragmatismo por ambas partes, pero, sobre todo, algo de lo que se habla poco: honestidad intelectual e histórica
Reconocer esas dos realidades no obliga a anticipar el resultado de una negociación. Obliga a dejar de plantearla como si una de las partes tuviera que admitir que todos estos años se ha equivocado y la otra pudiera limitarse a conceder lo que estime oportuno. Habrá que discutir el contenido y las garantías del acuerdo, pero antes habrá que aceptar que el conflicto existe, con independencia de quién ocupe la Moncloa y de cómo se recomponga el Parlament.
La interlocución, por eso, tiene un orden. Se puede pactar una investidura con un exiliado, y se hizo en Bruselas en 2023, pero no se puede resolver un conflicto con alguien sobre quien sigue pesando una orden de detención. Primero, se desactiva la persecución y, luego, se habla. Y se habla con quien ha resistido hasta el final ese proceso porque su firma es la única que nadie, ni en Madrid ni en Catalunya, podrá presentar como una rendición. Un acuerdo que nadie pueda llamar rendición es el único que dura. Suárez lo entendió en 1977. El president Puigdemont, por su parte, entendió en 2017 algo que muchos tardaron años en ver: que Catalunya y España solo pueden hacer frente a los extremismos que las amenazan desde dentro de Europa, sometiéndose a sus reglas y a sus tribunales, y que fuera de ese espacio lo único que se encuentra es la ley del más fuerte, que nunca ha jugado a favor de Catalunya, pero tampoco ha caído del lado español.
De ahí que la solución política tenga que buscarse en el mismo espacio en el que se ha ido desmontando la judicial, el del derecho de la Unión. Europa no tiene redactado un acuerdo para Catalunya y España. Sí tiene unas reglas comunes que obligan a ambas a tomarse en serio aquello que la otra considera esencial. El artículo 4.2 del Tratado de la Unión exige respetar las identidades nacionales de los Estados miembros, también en lo referente a la autonomía local y regional, y sus funciones esenciales, incluida la garantía de su integridad territorial. Es una disposición que nadie puede invocar honestamente leyendo solo la mitad que le conviene. No resuelve por sí misma el conflicto ni determina el contenido de un pacto, pero permite empezar una conversación sin exigir a una parte que finja no tener historia ni a la otra que renuncie, de entrada, a sus temores. Después de lo vivido, disponer de reglas que ninguna de las dos ha escrito a solas tiene un valor considerable.
Ese marco común importa también por una razón práctica. Si se alcanza un acuerdo, habrá que establecer en él cómo se aplica, cómo se comprueban sus resultados y qué sucede cuando surjan discrepancias. Algunas cuestiones podrán quedar sometidas a control judicial, si afectan a obligaciones establecidas por el derecho de la Unión; otras exigirán mecanismos políticos e institucionales pactados expresamente. Europa no va a negociar en lugar de Catalunya y España ni sus tribunales podrán resolver cualquier desacuerdo entre ellas. Lo que sí ofrece la pertenencia a la Unión es un entorno jurídico compartido que ambas conocen y dentro del cual pueden definir compromisos con mayor precisión. Resolver, así, un conflicto nacional que lleva generaciones abierto demostraría que ese marco también puede servir para afrontar las dificultades que sus miembros han preferido aplazar.
No existe un modelo único que copiar. Lo que sí existen son soluciones posibles, alcanzadas cuando quienes debían aplicarlas dejaron de pensar en términos de victoria y derrota. Aquí también habrá que precisar qué se acuerda, cómo se garantiza y quién puede defenderlo ante quienes temen perder con él. Ni puede presentarse como una concesión de un centro magnánimo a una periferia agradecida ni como la capitulación de un Estado acorralado. Hace falta visión para verlo, generosidad para ceder lo que no se necesita, rigor para que lo firmado se pueda cumplir y determinación para defenderlo cuando lleguen, que llegarán, quienes viven de que nada se resuelva.
Todo esto exige un estadista y es ahí donde el problema vuelve a la Moncloa. Sánchez firmó la amnistía porque necesitaba siete votos para ser investido y la ha administrado desde entonces con la misma lógica, la de quien negocia para durar y no para resolver. Un presidente que ha hecho de la continuidad de su Gobierno el criterio de tantas decisiones difícilmente cerrará un conflicto de siglos. Tampoco lo cerrará quien, desde la oposición, siga creyendo que basta con volver a los tribunales, porque ese camino ya se recorrió entero y terminó en Luxemburgo. Lo cerrará, si alguien lo cierra, quien sea capaz de sentarse frente al president Puigdemont sin necesitar sus votos para nada. Ese día empezará a notarse que en España vuelve a haber Estado, uno capaz de decidir también sobre todo lo demás.