La Política Agraria Común representa todavía un tercio del presupuesto total habitual de la Unión Europea. Decimos “todavía” porque a medida que la Unión se ha ido dotando de más políticas con desembolso presupuestario, como la de cohesión, la de investigación o la de vecindad (hay otras importantes políticas sin peso presupuestario como la de competencia), dicho porcentaje ha ido disminuyendo y más debería disminuir si Europa, por ejemplo, se dota de una política de defensa propia.

Decimos también “habitual”: la importancia del presupuesto “habitual” medido en porcentaje del Producto Interior Bruto, que es actualmente del 1%. Para servir de comparación, este porcentaje en Francia es del 58%, en Alemania del 50% y en España del 45%. Esta relación entre el porcentaje europeo y los porcentajes nacionales es el mejor indicador de la voluntad europeísta de los gobiernos nacionales.

La madre de todas las negociaciones

Hasta el Presidente Delors, la Unión se dotaba (como los Estados miembros) de un presupuesto anual. Cada año, la discusión era más difícil, al aumentar las políticas concernidas y el número de Estados miembros tras las sucesivas ampliaciones. Por esto promovió la creación de un “marco presupuestario plurianual”, que cubre un periodo de 7 años. Una vez aprobado este marco, como los presupuestos anuales que propone la Comisión se ubican en este marco, su negociación se simplifica, ya que solo se discuten detalles de segundo orden. Para asegurarse que así sea, se impuso la regla que el marco plurianual se ha de aprobar por unanimidad.

Esta negociación se ha transformado en LA gran negociación europea, que marca las prioridades políticas de la Unión durante todo el periodo. El proceso, en teoría, debería ser el siguiente, el que podríamos llamar de nuevo “el habitual”: la Comisión hace su propuesta (en principio, esta vez, el 16 de julio); los Ministros de finanzas, por un lado, y la Comisión de Presupuestos del Parlamento Europeo por otro, la discuten; el Consejo y el Parlamento aprueban sus “mandatos negociadores” y empiezan los “trilogos”, una negociación entre ambas instituciones en las que un tercero, la Comisión, intenta hacer de mediador y facilitador.

En la práctica, sabemos que en un tema tan capital como este, la negociación de verdad la hacen los jefes de Estado y de Gobierno en sus Cumbres, marcando las grandes orientaciones y cifras, con algún premio de segunda importancia para el Parlamento, una Institución que nunca se ha atrevido (ni se atreverá en mi opinión) a poner en entredicho lo esencial de lo aprobado en las Cumbres.

¿Un presupuesto, para hacer qué?

El primer tema en discusión es cuáles son los objetivos y las políticas que deberían abordar de forma conjunta los Estados miembros. En junio de 2024, el Consejo Europeo estableció sus prioridades en la Agenda Estratégica de la Unión Europea para 2024-2029. Igualmente, la presidenta de la Comisión ha establecido siete prioridades para el mandato 2024-2029 de la Comisión Europea. Aunque el próximo periodo de programación vaya a ser el 2027-2035, está claro que ambos textos reflejan las inquietudes actuales de dos de los actores principales de la futura negociación.

Algunas de estas prioridades no tienen consecuencias directas potenciales sobre el presupuesto comunitario, como es “el proteger y defender la democracia y aumentar la resiliencia y la preparación sociales, consolidar el Estado de derecho para lograr una sociedad justa que funcione adecuadamente y abogar por el compromiso y la participación de la ciudadanía, de manera que sus ideas lleguen al corazón de la elaboración de las políticas”.

Pero otras sí que pueden necesitar el concurso presupuestario de la Unión, como es en primer lugar la política de defensa y seguridad europea, pero también por ejemplo el apoyo a las industrias competitivas de la Unión.

El tamaño sí importa. El cuánto

Al mismo tiempo, nadie pone públicamente en duda la necesidad de seguir con las políticas actuales. El dilema es, por lo tanto, la magnitud del presupuesto.

Los Tratados europeos han puesto un techo al presupuesto “habitual” al 1,4%. Hasta ahora, la “autoridad presupuestaria” (en el lenguaje codificado europeo, así se llama al Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros cuando acuerdan el presupuesto) siempre se ha resistido a aumentar dicho porcentaje.

Cuanto ha sido inevitable superarlo, este límite se elevó temporalmente al 2,0% para permitir que la Unión Europea pudiera financiar el instrumento de recuperación “Next Generation EU”, pero este aumento es excepcional y temporal, destinado principalmente a respaldar la emisión de deuda común.

La primera opción es, por lo tanto, el aumento “limpio” del presupuesto europeo, pudiéndose llegar incluso hasta el límite del 1,4%. Si nos basamos en el resultado de las negociaciones similares anteriores, esta opción parece poco probable, y si se implementara, sería de una manera limitada que no permitiría por sí mismo hacer frente a las necesidades presupuestarias de la Unión. 

La segunda es en teoría una revisión del Tratado para aumentar este límite, pero nadie tiene ganas en estos momentos de iniciar un proceso que, en todo caso, tardaría varios años. 

Nadie pone públicamente en duda la necesidad de seguir con las políticas actuales. El dilema es, por lo tanto, la magnitud del presupuesto

La tercera sería un nuevo aumento “provisional” de dicho porcentaje, justificado por la especial coyuntura internacional marcada principalmente por la Guerra de Ucrania y los ataques al multilateralismo y a Europa por parte de la actual administración americana. Esta tercera opción a su vez se subdivide en tres, la 3a significa que el aumento sería financiado directamente por los presupuestos nacionales (la menos probable); la 3b sería el recurrir de nuevo al endeudamiento con unos nuevos Fondos europeo, y la 3c sería una combinación de las dos anteriores.

La cuarta opción sería la financiación de las nuevas políticas exclusivamente por los Estados miembros basándose en sus presupuestos nacionales. Por ejemplo, se podría transformar en obligación legal el dedicar un determinado porcentaje del PIB a la política de defensa y seguridad.

La quinta opción es el financiar las nuevas políticas con recortes a los presupuestos de las políticas actuales. Esta quinta opción se subdivide a su vez en dos, la 5a sería la no actualización de las partidas presupuestarias para tener en cuenta la inflación y la 5b sería un recorte adicional, incluso en términos corrientes, de sus presupuestos.

La sexta opción, la más probable, es una combinación de varias de las opciones anteriores.

El presupuesto agrario

Es verdad que, entre las prioridades marcadas por la Presidencia Von der Leyen figura la "Preservación de nuestra calidad de vida: seguridad alimentaria, agua y naturaleza: Crear un sistema agrícola y alimentario competitivo y resiliente y salvaguardar la biodiversidad para apoyar a nuestros agricultores y proteger nuestra alimentación saludable. Adaptarnos y prepararnos para un clima cambiante, con el fin de estar listos y ayudar a las personas afectadas".

Pero, en el actual contexto general económico y presupuestario, los agricultores europeos están profundamente inquietos. Es verdad que ya hubo en el pasado congelación nominal de su presupuesto, pero fue en épocas en las que la inflación estaba bajo control. Con una inflación en torno al 2% y un incremento de la productividad global también en este entorno, la situación no era cómoda, pero era soportable. En estos últimos años hemos tenido inflaciones más elevadas y se ha notado más la erosión monetaria. 

El 16 de julio está prevista la aprobación por la Comisión de su propuesta de marco presupuestario plurianual. Hasta entonces, y mucho más aún después, las tensiones y las presiones se van a multiplicar

Desde la principal organización europea representativa de los agricultores y sus cooperativas, el Copa-Cogeca, se reclama "una línea presupuestaria específica, blindada e indexada a la inflación en el próximo marco financiero puesto-2027". De hecho, en las últimas semanas se han multiplicado sus manifestaciones en Bruselas y en las distintas capitales europeas.

El 9 de diciembre 2024, los Ministros de Agricultura aprobaron por unanimidad el documento de conclusiones ambiciosamente titulado Hacia una agricultura de la UE competitiva, resistencia a las crisis, sostenible, favorable a los agricultores y basada en el conocimiento. Entre sus demandas se incluye una PAC post-27 común y europea centrada en los agricultores, con recursos específicos y adecuados que respondan eficazmente a sus múltiples objetivos. Esta PAC debería ser autónoma, basada en los dos pilares actuales (ayudas y medidas de mercado y desarrollo rural) y con pagos directos, que sustenten la estabilidad de los ingresos de los agricultores, y soluciones y otros incentivos concretos que les ayuden en la transición ecológica.

El 16 de julio está prevista la aprobación por la Comisión de su propuesta de marco presupuestario plurianual. Hasta entonces, y mucho más aún después, las tensiones y las presiones se van a multiplicar. Tendremos ocasión de profundizar sobre los aspectos técnicos y novedosos que podría incluir en próximos artículos.