Cualquier reforma que se acomete en nuestro país –no sé lo que sucede en otros sitios, pero no debe ser muy diferente– tiene la tentación de acudir al sistema tributario en busca de ayuda, en forma de incentivos o desincentivos fiscales.

La ley de vivienda aprobada por el Congreso y que está ultimando su tramitación en el Senado no es una excepción. De un lado, lleva a cabo una reforma de la reducción en IRPF por alquiler de la vivienda habitual, disminuyendo su importe general respecto de la situación actual, pero creando modalidades incrementadas bajo ciertas condiciones, dirigidas a fomentar, además de una mayor oferta, la reducción de precios, el alquiler a jóvenes y el de carácter social. En algunos casos, como veremos, el coeficiente puede llegar al 90%, lo que es prácticamente equivalente a una exención.

De otro lado, se potencian e incrementan los recargos en el IBI que pueden establecer los municipios sobre las viviendas desocupadas. Frente a la medida anterior, estamos ante una clara penalización de la tenencia improductiva de viviendas, como medida tendente a incrementar el parque de las ofertadas en alquiler.

En las presentes líneas, y a través de dos entregas, vamos a analizar cada una de las medidas descritas y, en particular, su previsible eficacia para la consecución de los fines que se pretenden. Por lo que se refiere a la reducción aplicable a las rentas derivadas del alquiler de las viviendas, son básicamente dos las novedades introducidas. Por un lado, se restringe la reducción general del 60 al 50% del rendimiento neto. Para disfrutar de dicho beneficio no se exige más requisito que el de tratarse de un arrendamiento con destino a vivienda.

Por otro lado, se introducen porcentajes incrementados para los alquileres de vivienda que, además, cumplan algunos requisitos adicionales. En primer lugar, uno del 90%, cuando se hubiera formalizado por el mismo arrendador un nuevo contrato de arrendamiento sobre una vivienda situada en una zona de mercado residencial tensionado, en el que la renta inicial se hubiera rebajado en más de un 5% en relación con la última renta del anterior contrato de arrendamiento de la misma vivienda. La medida pretende, por tanto, contribuir a las bajadas de los precios de alquiler en las zonas tensionadas, que serán las así declaradas por existir riesgo de oferta insuficiente en condiciones asequibles.

Se pretende contribuir a bajar el precio de los alquileres en zonas tensionadas e incrementar la oferta para determinados grupos especialmente afectados por su subida  

En segundo lugar, uno del 70% para dos supuestos alternativos en los que no concurran las circunstancias anteriores. De un lado, para los casos en que el contribuyente hubiera alquilado por primera vez la vivienda, siempre que esta se encuentre situada en una zona de mercado residencial tensionado y el arrendatario tenga una edad comprendida entre 18 y 35 años. De otro lado, siempre que el arrendatario sea una administración pública o una entidad sin fines lucrativos que incluya la vivienda en un programa de alquiler social. En este caso, se pretende incrementar la oferta para determinados grupos especialmente afectados por la subida de los alquileres, como son los jóvenes y los colectivos más vulnerables.

Finalmente, se establece un recargo del 60% cuando la vivienda hubiera sido objeto de una actuación de rehabilitación que hubiera finalizado en los dos años anteriores a la fecha de la celebración del contrato de arrendamiento. Esto es, se pretende incentivar la puesta en el mercado de viviendas que precisaban la realización de obras con carácter previo.

Esta reforma del beneficio fiscal no es inédita, ya que no siempre ha existido un porcentaje único de reducción. El incentivo al arrendador tiene su origen en 2003, cuando el porcentaje se estableció en el 50&. No obstante, desde 2007, la reducción podía ser de hasta el 100% en el caso de arrendatarios jóvenes, coeficiente incrementado que se suprimió en 2015. En sentido contrario, desde 2011 el porcentaje general se incrementó al 60%.

La reforma, además, toma parte de la experiencia acumulada por algunas comunidades autónomas, que habían aprobado sus propias medidas de incentivo. A título de ejemplo, es el caso de Aragón, que introdujo en 2018 una deducción en la cuota por poner la vivienda a disposición de la comunidad dentro de su Plan de Vivienda Social. O de La Rioja, que, en el mismo año, introdujo una deducción de 100 euros por alquilar una vivienda a través de la bolsa de alquiler de dicha comunidad y el arrendatario tuviera menos de 36 años. Para finalizar con esta vía del ejemplo, la Comunidad Valenciana, también en 2018, introdujo una reducción sobre los rendimientos íntegros siempre que el precio mensual del alquiler fuese igual o inferior a un valor de referencia.

A la hora de valorar la previsible eficacia de la medida, tenemos la suerte, en este caso, de tratarse de un incentivo fiscal que había sido objeto de evaluación por parte de la AIReF dentro de su programa Spending Review (puede consultarse aquí: https://www.airef.es/wp-content/uploads/2020/10/Docus_Varios_SR/Estudio_Beneficios_Fiscales_Spending_Review.pdf). Dicha evaluación nos ofrece elementos muy valiosos a tener ahora en cuenta.

El estudio pone de manifiesto que este incentivo fiscal sí alcanza el objetivo de mejorar la oferta de viviendas en alquiler, si bien no llega a identificar ni cuantificar esa nueva y mayor oferta. Al tiempo, la introducción del beneficio en 2003 permitió aflorar rentas no declaradas.

Estos resultados nos dicen que estamos ante un instrumento útil dentro de la política de vivienda y que, por ello, su mejora puede, a priori, ser eficaz. Frente a ello no puede oponerse, a mi juicio, la segunda de las conclusiones que obtiene la evaluación realizada por la AIReF, como es su carácter regresivo, que es lo que indica también la mera intuición, ya que será usual que los arrendadores se concentren en contribuyentes de rentas altas. Pero no estamos ante un beneficio fiscal que pretenda mejorar el efecto redistributivo del IRPF, sino incrementar el parque de viviendas en alquiler, por lo que debe ser este el principal parámetro para evaluar su eficacia. Además, el tan citado informe no llega a determinar si el incremento en la oferta que constata se traduce en una reducción de precios, lo que trasladaría parte del incentivo a los inquilinos.

Lo que debemos preguntarnos, entonces, es si la reforma constituye una verdadera mejora del beneficio fiscal, porque es cierto que reincorpora coeficientes incrementados de reducción, pero no lo es a menos que se produzca una minoración del general en diez puntos porcentuales. El informe de evaluación de la AIReF concluye que la supresión, en 2015, del porcentaje de reducción del 100% para el alquiler a jóvenes supuso una disminución del 12% de la oferta de tales viviendas. Por tanto, parece que los nuevos porcentajes incrementados provocarán un efecto positivo sobre la oferta de alquileres en las condiciones y para los colectivos a que van dirigidos. Ahora bien, no sabemos cuál será el efecto total si tenemos en cuenta la disminución del porcentaje general, que afectará a la oferta en sentido contrario. La intuición nos dice que dicho coeficiente se aplicará a un mayor número de viviendas y que, por ello, puede anular el derivado de los nuevos porcentajes o, incluso, provocar un efecto de reducción global de la oferta. Ahora bien, también es cierto que los coeficientes incrementados se aplican en las zonas -grandes áreas metropolitanas- y para los colectivos -jóvenes y familias vulnerables- donde existe una mayor necesidad de potenciar la oferta. Esto es, la medida, al ser más selectiva que la existente hasta ahora, puede conseguir mejores resultados para el mercado de la vivienda, aun con un menor efecto total de estímulo del alquiler.

No estamos ante un beneficio fiscal que pretenda mejorar el efecto redistributivo del IRPF, sino incrementar el parque de viviendas en alquiler, por lo que debe ser éste el principal parámetro para evaluar su eficacia

Será bueno, en todo caso, que el incentivo fiscal que venimos examinando sea objeto de evaluación, tras su nueva configuración, transcurridos unos años. Solo tras obtener dicha evidencia se podrá realizar, en su caso, un ajuste futuro. Pero hubiese sido recomendable la realización de una evaluación ex ante, que permitiera predecir tales efectos.

Un aspecto que puede lastrar su eficacia es el de su mayor complejidad. Hasta el momento, la aplicación de la reducción del 60% era sencilla, así como su control, ya que el único requisito era el de destinar el inmueble arrendado a vivienda. Aun así, ya se planteaban algunos problemas interpretativos, como, por ejemplo, el de los alquileres a estudiantes, limitados al período lectivo y que, por ello, no son considerados por la administración como vivienda a estos efectos. Ahora la complejidad será mucho mayor, ya que cada uno de los porcentajes incrementados se condicionan al cumplimiento de nuevos requisitos, cuya acreditación y comprobación no siempre será fácil. Por poner, de nuevo, un ejemplo, la lectura del precepto parece exigir que, para la aplicación de coeficiente del 70%, estemos ante un primer alquiler, es decir, ante una vivienda que nunca haya sido puesta en el mercado por el propietario que ahora lo hace. Pero si ello es así, la comprobación del beneficio fiscal exigirá analizar hacia atrás un buen número de ejercicios -la facultad de comprobación no está sometida a los plazos de prescripción-, con los costes administrativos que supone. En el mismo sentido, la acreditación de una obra de rehabilitación, de cara a aplicar el porcentaje del 60%, no siempre es fácil, ya que, salvo que se trate de una obra subvencionada como tal rehabilitación, es necesario probar que afecta a elementos estructurales y que su coste exceda del 25% del valor del inmueble.