Líneas de alta velocidad, autovías, puertos y aeropuertos sin rentabilidad, desaladoras, desalinizadoras y depósitos subterráneos de gas, ponen cara y ojos al mapa del despilfarro y sobrecostes en infraestructuras, competencia de la Administración del Estado y los Gobiernos autonómicos, en el periodo 1995-2016.
En las dos últimas décadas, de acuerdo con las primeras estimaciones realizadas por geógrafos investigadores de las universidades de València, Girona, Alacant, Balears, Madrid, Cantabria, La Laguna y Málaga, las administraciones públicas han comprometido más de 81000 millones de euros en infraestructuras innecesarias, abandonadas, infrautilizadas o mal programadas. Una cantidad que puede superar los 97000 millones en un futuro próximo si se suman las obligaciones ya adquiridas. Entendiendo por despilfarro la falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas a un coste mayor al mínimo posible, que supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos.
Pero esta cantidad de 81.000 millones, podría ser sensiblemente superior porque no se incluyen todos los proyectos fallidos e inútiles con presupuesto inferior a 10 millones de euros; y porque hay compromisos de gasto público en actuaciones innecesarias o con sobrecostes elevados, ya acabadas, que suponen en torno a 20.000 millones de euros adicionales en los próximos años.
Según el estudio realizado por los profesores Juan Romero, Dolores Brandis, Carmen Delgado, José-León García, María Luisa Gómez, Jorge Olcina, Onofre Rullán, José Fernando Vera-Rebollo y Joan Vicent Rufí, la Administración del Estado encabeza el ránking con un despilfarro, o falta de eficiencia, estimado en 45920,5 millones de euros. Catalunya con 9160,5 millones, Comunidad de Madrid, 7723,1 millones y País Valenciano, 5930 ocupan las tres primeras posiciones de los gobierno autonómicos hasta completar el listado que arroja un coste total de casi 81.000 millones de euros.
Para los autores, la mayor parte de los estudios que abordan la corrupción en España coinciden en señalar que ésta ha tenido mucha relevancia en las escalas regional y local. “Nosotros, dicen los autores del estudio compartimos esta conclusión a la espera de poder disponer de más información referida no tanto a número de casos de episodios de corrupción de las que hemos tenido noticia hasta ahora, sino a volumen de recursos públicos saqueados de forma ilegal en ámbitos competenciales del gobierno central.
Dicho en otros términos, todavía no sabemos cuántos Acuamed se han producido y qué volumen de recursos se han entregado de forma ilegal a las direcciones centrales de los partidos políticos desde las grandes empresas. Tal vez no lo sepamos nunca. En cambio, sí disponemos de información que permite ofrecer una visión general de los recursos públicos comprometidos, a nuestro juicio, de forma inadecuada desde los ministerios inversores y desde las agencias y empresas públicas que dependen de la Administración General del Estado. Básicamente vía sobrecostes, construcción de infraestructuras abandonadas o innecesarias en detrimento de otras que hubieran tenido mayor rentabilidad social y económica.
La Red de Alta Velocidad: 26240,6 millones de euros
Si se accede a la página web de Marca España –que se define como una “política de estado” que tiene como objetivo “mejorar la imagen del país”– se puede leer como titular del apartado de infraestructuras: “El país de la alta velocidad” (Marca España, 2017). Y es que, en efecto, la política de inversión en LAV ha sido una de las tarjetas de presentación internacional de España. Reiteradamente responsables políticos o técnicos recuerdan que el país es el segundo del mundo en kilómetros de red de alta velocidad (LAV) con 3143 km (según Adif), tan solo por detrás de China.
Además, como enfatiza la web, el despliegue de dicha red ha permitido un desarrollo tecnológico y empresarial extraordinario, que ha hecho de este clúster una punta de lanza exportadora. Adif lo expresaba así: “[...] La Alta Velocidad Española cumplió dos décadas el año 2012, como líder mundial en longitud de red, modernidad, versatilidad de flota, velocidad comercial y puntualidad. Veinte años han permitido a España desarrollar, posiblemente, el ferrocarril de alta velocidad más moderno y avanzado del mundo”.
Sin embargo, más allá del discurso oficial de éxito y modernización, el actual trazado de las líneas de AVE en España es inexplicable, dicen los autores del estudio, si se atiende a criterios de eficiencia económica y rentabilidad social. No ha importado tanto la economía y el interés de los ciudadanos como la política y una determinada visión, más que discutible, del modelo de Estado.
Desde la inauguración de la línea Madrid-Sevilla en 1992, el despliegue de la Alta Velocidad ha ido asociado a debates y polémicas sobre los criterios de definición y priorización de un gran proyecto de estado que deja, por ejemplo, el trascendental Corredor Mediterráneo relegado ante otros trayectos de dudosa o muy menor rentabilidad social y económica. Y la consideración de despilfarro, salpicado de casos de corrupción, ha acompañado desde el inicio decisiones y actuaciones.
Y no se está hablando de un tema menor. Por su impacto directo e inducido y por el volumen de recursos que moviliza, se puede considerar la “cuestión” de la AV como uno de los temas geopolíticos más claros y determinantes del Estado en las últimas décadas.
El despilfarro en la s líneas de Alta velocidad se concreta así: Linea Toledo-Cuenca-Albacete, 3500 millones. Línea Toledo-Cuenca-Albacete, 3500 millones. Línea Madrid-Barcelona-Frontera, 8966 millones. Línea Madrid-Valladolid, 4205 millones. Línea Valladolid-Santiago de Compostela, 4962 millones. Centro de Ensayos Antequera, 386 millones. Tramo LAV en Almería-Murcia, 500 millones. Tramo LAV Huesca, 221 millones. Variante de Pajares, 3500,6 millones
Red de vías de alta capacidad: 6 millones de euros
Según el estudio que publica la Asociación de Geógrafos, el crecimiento de la red de vías de alta capacidad en España ha sido muy rápido desde principios de los años noventa, iniciándose con el Plan Director de Infraestructuras de 1993. La situación de bonanza económica del país está detrás del Plan de Infraestructuras de Transporte 2000-2007 (PIT), que aprueba el gobierno del Partido Popular por valor de 19 billones de pesetas. Una de sus principales actuaciones es el Programa de Vías de Gran Capacidad (autovías y autopistas) que representa el 40 % del total de las inversiones, y donde se ponen en práctica nuevos mecanismos de colaboración público-privada para financiar las infraestructuras de carreteras. El objetivo era construir 6000 nuevos kilómetros de autopistas y autovías. A día de hoy cerca de la mitad ya están ejecutadas o en fase avanzada de construcción, habiéndose acometido, además, obras o proyectos no contemplados inicialmente.
Según el estudio de Asociación de Geógrafos, estas son las vías de alta capacidad con sobrecostes:
A-12 Autovía Logroño-Burgos ,Autovía Logroño (enlace AP-68) ,AP-41 Madrid-Toledo, Autopista Cartagena-Vera Autovía M-12 Madrid-Barajas, Autovía Santiago-Lugo ,Autovía Verín-frontera portuguesa ,Autovía Pedrizas ,R-2 Madrid-Guadalajara, R-3 Madrid-Arganda del Rey ,R-4 Madrid-Ocaña, R-5 Madrid-Navalcarnero, Tramo A-14 de Lleida y Túnel A-68 de Zaragoza. El despilfarro: 5952,6 millones de euros.
Puertos y aeropuertos: 9512,2 millones de euros
Estos modos de transporte, más allá de las diferencias de sus sistemas de financiación (centralizada en el caso de los aeropuertos a través de AENA, y descentralizada en el caso de los puertos a través de las Autoridades Portuarias) presentan igualmente numerosos episodios de utilización inadecuada de recursos públicos. Una simple lectura de la información oficial de AENA sobre número de pasajeros en 2017 es suficiente para concluir que al menos la tercera parte del total de aeropuertos de su competencia son prescindibles (AENA, 2017).
A ellos hay que sumar la relación de aeropuertos impulsados por distintas Comunidades Autónomas, sin más criterio que la supuesta rentabilidad electoral, ahora cerrados, fallidos, sin pasajeros o con un número tan reducido que seguirán siendo deficitarios durante décadas.
En España, no había necesidad acuciante de ampliar (Badajoz) o no estaba demostrada (Córdoba), varios no eran necesarios (un 28 %), la mayoría sufrieron sobrecostes y retrasos (el más significativo el de La Palma), la utilización media era inferior al valor de referencia (Fuerteventura, Vigo, La Palma, Badajoz), contaban con infraestructuras de tamaño excesivo, un 8 % de fondos se invirtieron en infraestructuras que no se utilizaban, estimaciones de costes e ingresos poco realistas, no son autosuficientes desde el punto de vista financiero, previsiones de pasajeros excesivamente optimistas (Córdoba, 179 000 previstos y 6955 reales), impacto limitado de las inversiones y solapamiento con zonas de influencia, ausencia de indicadores...Un extenso catálogo que revela la dimensión de un derroche de recursos sin rentabilidad (Tribunal de Cuentas Europeo, 2014) al que únicamente cabría objetar (sin que ello justifique retrasos o sobrecostes) que algunos aeropuertos insulares cumplen una función en la movilidad de la población que los hace necesarios.
Añádase además el caso paradigmático de despilfarro impulsado por élites políticas regionales (sin coste político alguno), como es el aeropuerto de Ciudad Real: más de 1029 millones de euros dilapidados en un aeropuerto programado para 2,5 millones de pasajeros próximo a una ciudad de 75000 habitantes.
En el caso de los puertos destaca la gran inversión pública infrautilizada del puerto exterior de A Coruña y la ampliación de puerto del Musel en Gijón. Con carácter general las deficiencias han sido analizadas en el informe del mismo tribunal europeo referido a la evaluación de la inversión realizada en infraestructuras portuarias durante el periodo 2010–2013.
Entre las más importantes destacan las siguientes: carácter ineficaz e insostenible de una parte significativa de la inversión, infraestructuras infrautilizadas o sin utilizar durante más de tres años, deficiencias de evaluación ex ante, sobrecostes, inexistencia o falta de idoneidad de muchos enlaces viarios o ferroviarios, ausencia de coordinación, información incompleta y no siempre fiable y riesgo de haber sobreestimado la necesidad de capacidad portuaria adicional.
Desaladoras, desalinizadoras y depósitos subterráneos de gas: 4299,5 millones de euros
El vigente Plan Hidrológico Nacional de 2001, que cobraría protagonismo por la desafortunada e irrealizable medida prevista del trasvase de aguas del Ebro a las regiones del litoral mediterráneo, anulada en 2004, incluyó en su Anexo, un conjunto, poco conocido, de actuaciones de construcción de plantas desaladoras. Estas obras formarían la parte principal de las desaladoras contempladas, derogado el trasvase del Ebro, en el Programa AGUA (Actuaciones para la Gestión y el Uso del Agua), aprobado en 2005.
El planteamiento de construcción de las desaladoras en la costa mediterránea, que ha dado lugar al problema de sobrecostes que se investiga judicialmente, tiene su origen en 2004, cuando tras la afortunada derogación del trasvase del Ebro, se planteó como alternativa la construcción de 15 desaladoras, recuperando el proyecto inicial incluido en el Anexo del Plan Hidrológico Nacional de 2001.
Entre 2004 y 2011, el Ministerio de Medio Ambiente fue elevando al alza la inversión inicial contemplada, que pasó de 721 millones de euros a 1337 millones, un 85,4 % de sobrecoste en la fase de redacción de los proyectos. Para completar las obras de estas desaladoras, el gobierno popular ha invertido, a través de la sociedad Acuamed, 1650 millones. Se han completado 12 de las 15 desaladoras iniciales. El sobrecoste total sobre la inversión inicial prevista en 2005 ha sido del 128 % (de 721 a 1644 millones de euros) según datos del Tribunal de Cuentas, 2014.
A este sobrecoste detectado en la ejecución de las obras de construcción de las plantas desaladoras o en actuaciones complementarias (redes de distribución de agua desalada), hay que añadir las cantidades invertidas en la construcción de otras plantas desaladoras cuya realización se desestimó por diferentes razones, o que se encuentran ralentizadas por falta de rentabilidad respecto a la previsión inicial.
Otro ejemplo de infraestructura de desalación, ejecutada por vía de urgencia, con un alto coste económico y claramente infrautilizada es la macro-desaladora del Prat de Llobregat, inaugurada en 2009. El proyecto, se ejecutó en apenas 24 meses, con un presupuesto final de 230 millones de euros (adjudicada en 2006 por 158,7 millones de euros). Esta desaladora tenía como finalidad cubrir, en 2015, la quinta parte del abastecimiento total del área metropolitana de Barcelona (121 hm3/año) pero la realidad ha sido muy distinta: desde su inauguración en julio de 2009 apenas ha aportado, de media, el 2 % del volumen suministrado para el abastecimiento del área metropolitana (sólo en 2012 se alcanzó el 5,3 %).
En el marco del Programa AGUA, que ha tenido muchas reticencias para su implantación en la Comunidad Valenciana, destaca el caso de la desaladora de Torrevieja, una de las más grandes de Europa, con capacidad para producir 80 hm3/año. La macro-planta de Torrevieja está funcionando apenas al 10 % de su capacidad y el destino principal del agua es urbano. El coste final de esta desaladora se elevó a 290,1 millones de euros.
Y es, asimismo, el caso de las desaladoras de Moncofa y Oropesa, ambas en la provincia de Castellón. Las dos desaladoras, ya finalizadas, han tenido un coste total de 104 millones de euros (49,1 y 55,4 millones de euros, respectivamente).
La sequía vivida en España durante el año hidrológico 2016–17 ha puesto de manifiesto que las desaladoras desarrolladas en el marco del Programa AGUA han permitido evitar situaciones de desabastecimiento en la costa mediterránea, especialmente en Alicante y Murcia, en época estival, cuando la población estacional duplica o triplica la población residente en muchos municipios litorales, con el consiguiente aumento en el consumo de agua potable. Además, desde mayo de 2017 los regantes del trasvase Tajo-Segura, ante la precaria condición de recursos de la cabecera del Tajo desde la primavera de 2017, fueron autorizados por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA), a utilizar 21 hm3 de agua de la desaladora de Torrevieja para el riego de cultivos. Igualmente, el gobierno central inició en agosto de 2017 una serie de obras de emergencia para incrementar el rendimiento y uso de aguas desaladas en estaciones de desalación de las regiones de Murcia y Valencia. Todo ello reabre un debate llamado a cobrar mayor importancia en los próximos años.
El trasvase Júcar-Vinalopó es también un ejemplo de despilfarro de dinero público motivado por una modificación de criterio que justificó un cambio en el trazado de una infraestructura hidráulica. Este hecho significó la pérdida de toda la inversión que se había realizado hasta 2005 en las obras del primer trazado (110 millones de euros)
Por último, es necesario referirse a un proyecto relacionado con otro recurso natural, en este caso energético, el proyecto Castor. Constituye tal vez el mejor ejemplo no solo de despilfarro, sino de las patologías institucionales antes definidas como crony capitalismo “capitalismo políticamente garantizado”.
La tramitación del proyecto se inició en agosto de 2005 y se aprobó definitivamente en mayo de 2008 mediante un decreto de adjudicación que incluía una polémica cláusula, inédita en este tipo de instalaciones y avalada por el Tribunal Supremo en octubre de 2013 (Tribunal Supremo, 2013), que indicaba que en caso de extinción de la concesión, la adjudicataria tendría derecho a recibir una compensación por “el valor de residual de las instalaciones”, aun en caso de “dolo o negligencia imputable a la empresa concesionaria”.
Esta cláusula habría sido requerida por el grupo de entidades bancarias que iban a dotar el préstamo para desarrollar el proyecto al consorcio constituido (Escal USG-ACS). Debe recordarse que finalmente el préstamo fue avalado por el Banco Europeo de Inversiones. Además, el proyecto Castor recibió Declaración de Impacto Ambiental favorable en octubre de 2009.
En abril de 2012 comenzaron las inyecciones de gas al depósito submarino. Desde entonces se registraron más de 350 seísmos. Sus efectos se dejaron notar en las poblaciones ribereñas del sur de Tarragona y norte de Castelló, especialmente en Vinaros. Ello motivó el cese de la actividad de inyección el 16 de septiembre, por parte de la empresa concesionaria. Desde entonces, las instalaciones no han tenido uso y el consorcio reclama compensaciones.
Las cantidades recibidas por la concesionaria, Escal UGS, una vez había renunciado al proyecto, se elevaron a 1760 millones de euros. En total, el coste final transcurridos los 30 años de devolución de crédito a las entidades financieras por parte de ENAGAS asciende, según cálculos de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), a 4731 millones de euros. La diferencia, en este caso es que son los consumidores y no el Estado los que, finalmente, abonan el coste del proyecto fallido Castor.
Estamos ante un ejemplo claro de “socialización de pérdidas” de un proyecto fracasado, en el que la empresa concesionaria recuperó todo el dinero invertido y la administración pública se eximió de toda responsabilidad.
Despilfarro de las Comunidades Autónomas y gobiernos locales: 35.000 millones de euros
Las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales han comprometido de forma inadecuada algo más de 35000 millones de euros entre 1995 y 2016. Una cantidad que ascenderá a más de 51 000 millones en los próximos años si se tienen en cuenta los compromisos ya adquiridos por distintos gobiernos
Si agrupamos el volumen de recursos comprometidos por la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales que la integran, Catalunya y la Comunidad de Madrid ocupan los primeros lugares. Le siguenel País Valenciano , Aragón, Andalucía, Asturias, y Castilla-La Mancha. Este primer grupo de siete Comunidades Autónomas supone más del 90 % del total de los recursos públicos mal utilizados. Una asimetría que no se explica solo por el desigual peso poblacional y de recursos, obedece también a estrategias y proyectos impulsados por responsables políticos que finalmente han resultado una carga que ahora resulta difícil de gestionar.
València, protagonista del mapa del despilfarro
Desde líneas de tranvía insostenibles (Jaén, Vélez- Málaga, bahía de Cádiz, Parla), hasta proyectos singulares como la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, la Ciudad de la Luz en Alacant, la Ciudad de la Justicia de Madrid, Caja Mágica o extravagancias como la Ciudad del Circo en Alcorcón o la Meseta Ski de Tordesillas, pasando por aeropuertos regionales como el de Ciudad Real, centros culturales sin uso o inacabados o redes de depuradoras como en Aragón.
En otros, se trata de auténticas “cajas vacías”. Es especialmente significativo el caso del gran complejo ocioso construido en torno a la Expo del Agua 2008 en Zaragoza, macromuseos o auditorios sobredimensionados (Ciudad de la Cultura de Santiago, Ciudad de las Artes y las Ciencias de València o la Marina de València), museos históricos o temáticos.
La falta de proyecto una vez terminada la obra indica que no había una idea previa sobre el contenido o que no existía una programación acorde con la entidad y el coste del proyecto. En ocasiones, la ausencia de un socio tecnológico acreditado frustró desde el inicio proyectos de gran envergadura como en el caso del parque temático Terra Mítica.
Un tercer grupo lo integran grandes infraestructuras culturales infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, como el Palacio de Congresos y Exposiciones de Madrid, la restauración del Palacio de Cibeles de Madrid, la Ciudad de las Artes y las Ciencias en València.
Encontramos también infraestructuras que han registrado sobrecostes elevados, que permanecen inacabadas o que no justifican la inversión, los costes de mantenimiento y la deuda contraída durante décadas y asumida por los poderes públicos: la línea 9 del metro en Barcelona, la línea 2 del metro de València y los metros de Granada o Gijón son ejemplo de ello.
Los aeropuertos regionales de Lleida, Murcia-Corvera (recientemente AENA ha acudido al concurso para su explotación), Huesca y Castelló también son ejemplo de despilfarro.
Alguna Comunidad Autónoma, como la Valenciana, optó por el impulso de grandes eventos. Se trataba de emular otras experiencias para “situar en el mapa” a algunas de sus ciudades y al conjunto de la Comunidad. en algunos casos se intenta años más tarde encontrarles alguna utilidad o mejorar la gestión. El aeropuerto de Castelló es un ejemplo.
El de Teruel ha encontrado una ventana de oportunidad que le permite ver el futuro con mayor optimismo al haberse convertido en el mayor parking de aviones de Europa. Otro buen ejemplo los encontramos en la intención de los actuales gestores respecto a la Marina de Valencia y algunos contenedores todavía sin uso en el complejo de la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, o la propia Ciudad de la Luz en Alacant. “Cajas vacías” a la espera de ser ocupadas con alguna actividad.
Hay casos singulares que merecen atención. La mala gestión del proceso de ampliación del recinto de la Feria de València, el quebranto a las arcas públicas (más allá de la dimensión penal) provocado por la empresa pública Ciegsa constituida para la creación de centros educativos en la Comunidad Valenciana o la desproporcionada inversión, ya realizada, en el hospital de Toledo inacabado, son ejemplos muy llamativos.
En torno a la gestión del agua también ha habido numerosos casos de despilfarro. La “burbuja” de las depuradoras en Aragón y los costes que ha supuesto, la desaladora de Escombreras, la deriva del Canal de Isabel II y el despilfarro (y la corrupción política) asociada a la entidad que gestionaba la depuración de las aguas residuales de la propia ciudad de València y de 17 municipios de su área metropolitana son buen ejemplo.
Transparencia y regulación de lobbies
Los autores del estudio, los profesores Juan Romero, Dolores Brandis, Carmen Delgado, José-León García, María Luisa Gómez, Jorge Olcina,Onofre Rullán, José Fernando Vera-Rebollo y Joan Vicent Rufí señala a modo de conclusión que: el despilfarro en infraestructuras no es un fenómeno exclusivo de España, como han demostrado estudios e investigaciones, pero en nuestro caso es importante. Desde 1995 en España se hubieran podido invertir con mayor grado de eficiencia económica y social y con menor impacto territorial y ambiental una cantidad de recursos todavía por determinar, pero muy significativa en porcentaje del PIB.
En España se ha realizado una asignación inadecuada de recursos públicos en materia de inversiones (incluidas importantes cantidades procedentes de los fondos europeos). Priorizando de manera irracional e ineficiente la inversión en infraestructuras como líneas de alta velocidad en detrimento de, por ejemplo, inversiones en educación, formación e innovación, o de inversiones en áreas de gran relevancia, como ferrocarril de cercanías o de media distancia que hubiera facilitado mejoras sustanciales en movilidad sostenible. Desaprovechando incluso la ocasión de haber impulsado un nuevo modelo de infraestructuras, un cambio en la concepción de la infraestructura, poniendo en el centro no la titularidad de la misma, sino la gestión de la movilidad de los ciudadanos; y no la parcelación de actuaciones, sino la consideración de, por ejemplo, corredores logísticos multiregionales para las mercancías en el horizonte 2030.
Concluyen los expertos: es necesario contar con legislación que regule el papel de los lobbies en los tres niveles de gobierno, así como una decidida apuesta por la transparencia. En este punto la Administración General del Estado está, a día de hoy, más retrasada que muchas Comunidades Autónomas y gobiernos locales.